Соглашение о государственно-частном партнерстве: от заключения до исполнения

30 декабря 2015 г. был подписан Закон Республики Беларусь № 345-З «О государственно-частном партнерстве» (далее – Закон), который вступил в силу с 2 июля 2016 г. В развитие Закона был разработан проект постановления Совета Министров Республики Беларусь «О мерах по реализации Закона Республики Беларусь от 30 декабря 2015 г. «О государственно-частном партнерстве». Вопросы, касающиеся инициирования проекта государственно-частного партнерства, его согласования и финансирования, порядка выбора частного партнера, стали предметом обсуждения на очередном заседании круглого стола, который состоялся 27 апреля 2016 г.
108 Shape 1 copy 6Created with Avocode.

Предлагаем ознакомиться с выдержками из выступлений участников. Внизу страницы размещена ссылка на полный текст расшифровки записи заседания.

УЧАСТНИКИ ЗАСЕДАНИЯ

  • Максим Половинко (журнал «Юрист»)
  • Ольга Гучек (журнал «Юрист»)
  • Владимир Хлабордов (Министерство экономики Республики Беларусь)
  • Владислав Макаревич (Министерство экономики Республики Беларусь)
  • Владимир Лобанов (Министерство экономики Республики Беларусь)
  • Игорь Верховодко (ООО «Верховодко и партнеры»)
  • Дмитрий Вильтовский (ООО «Арцингер и партнеры»)
  • Павел Дик (ОАО «Банк развития»)
  • Татьяна Шишкарёва (ИООО «Сорайнен и партнеры»)
  • Ирина Савченко (ИООО «Сорайнен и партнеры»)
  • Ирина Пыл (ООО «Агентство стратегического и экономического развития»)
  • Ольга Бакиновская (Национальный центр законодательства и правовых исследований)
  • Антон Новицкий (Юридическое бюро «Егоров, Пугинский, Афанасьев и Партнеры)
  • Денис Богданов (ООО «Ревера Консалтинг Групп»)

ГЧП и инвестиционные договоры

Владислав Макаревич: Сегодня мы постараемся обсудить предварительные положения проекта постановления Совета Министров Республики Беларусь. Этот документ будет регламентировать подготовительную стадию подготовки к реализации проекта государственно-частного партнерства (далее – ГЧП), стадию, когда будет проводиться конкурс, и стадию подписания соглашения о ГЧП.

Отмечу, что основное отличие соглашения о ГЧП от инвестиционного договора заключается в том, что оно предусматривает эксплуатационную стадию: период эксплуатации инфраструктурного объекта в течение 10-20 лет.

Процедура подготовки проекта ГЧП предполагает следующее: госорган, который заинтересован в реализации проекта ГЧП (им может быть любой госорган, облисполком и райисполком, вплоть до сельсовета), инициирует проект.

Максим Половинко: Скажите, а можно на примере: нужна больница…

Владислав Макаревич: Министерство здравоохранения выступает с инициативой реконструкции данного объекта. Оно разрабатывает концепцию проекта ГЧП и направляет ее заинтересованным государственным органам для согласования, а после – в Центр ГЧП, который готовит заключение по концепции. После получения положительного заключения по концепции государственный инициатор вносит данную концепцию в Министерство экономики, которое в последующем вносит ее на рассмотрение в Межведомственный инфраструктурный координационный совет (далее – МИКС). После одобрения МИКС концепции проекта ГЧП происходит подготовка технико-экономического обоснования (далее – ТЭО).

В целом все проекты о ГЧП рассматривает МИКС. Он же фактически принимает решения о том, целесообразно ли реализовывать проект партнерства за счет государственных и частных инвестиций. В каждом проекте предусматривается возмещение затрат инвесторов. На примере дороги это может выглядеть как плата за проезд по дороге. Если плата, которая будет рассчитана, будет позволять возместить полностью все расходы частному инвестору, то проект, скорее всего, будет реализовываться без выплат со стороны государства. Может быть другая ситуация, когда транспортный поток по дороге по определенным причинам не будет покрывать средств на строительство этой дороги. В таком случае будет предусматриваться обязанность государства выплачивать определенный уровень доходности. Будет предложен минимум, гарантированный государством, который должен получить частный партнер на стадии эксплуатации объекта инфраструктуры (с учетом возмещений, получаемых частным партнером от пользователей данного объекта) на протяжении 20 лет.

Владимир Хлабордов: Система ГЧП позволяет, используя собственные и привлеченные средства, на каком-то этапе осуществлять строительство и эксплуатацию объекта, как создаваемого, так и реконструируемого, с выплатами за счет потребителей. Например, бизнесмен построил мост, объект инфраструктуры. Для того, чтобы возместить расходы, поставил шлагбаум, но народ нервничает, требует от государства регулирования. Тогда мы начинаем придумывать, что какая-то частная структура строит и эксплуатирует мост, но при этом обращаем внимание на то, что государство ничего не платит, когда строит, до какого-то момента, когда начинается период возмещения расходов нашего частного партнера, когда начинаются расчеты, сколько ты возьмешь с проезжающего. Если проезжающий не может заплатить, сколько тогда государство тебе заплатит.

Инициирование проекта ГЧП и его согласование

Татьяна Шишкарёва: Уточните, это инициатива разнообразных государственных органов или инвестор может подтолкнуть госорганы к продвижению собственной инициативы в Центре ГЧП? Например, едет инвестор по плохой дороге, приходит в местный исполком и говорит: давайте мы дорогу сделаем, а вы в Центр ГЧП наш проект отнесете, чтобы мы потом эту дорогу эксплуатировали. Возможно ли такое рождение инициативы и продвижение проекта в Центр ГЧП?

Владислав Макаревич: Возможно. Кроме государственного инициатора предусматривается еще и частный, который обращается непосредственно в госорган: в территориальный исполком либо в соответствующие министерства, ведомства, для последующего процесса подготовки проекта ГЧП к реализации. Он представляет концепцию проекта ГЧП. Госорган, в свою очередь, смотрит, насколько необходим тот или иной проект, и высказывает свое мнение по данному вопросу. Если этот проект устроит госорган или местный исполком, то процесс продолжается, в том числе разрабатывается ТЭО и другая документация.

Максим Половинко: То есть первая стадия – исполком?

Владислав Макаревич: Первая – госорган или исполком, он принимает решения как госинициатор либо как заинтересованный орган на основании частной инициативы. На данный момент схема такая, как и в инвестдоговорах. Либо территориальный признак – это соответствующий исполком, либо сфера экономики – это республиканский госорган. Соответственно, они инициируют проект, его разработку.

Максим Половинко: Концепция – это не технико-экономическое обоснование? Можно ли считать концепцией «а давайте построим мост»?

Владислав Макаревич: Нет, это предварительные данные для реализации проекта, то, что мы хотим в итоге получить, общие характеристики самого проекта, где он располагается, какого предварительно вида будет. Например, дорога будет восьмиполосная, с определенной шириной полосы, расстояние дороги, период строительства и период эксплуатации, сколько денег необходимо для строительства, дальнейшей эксплуатации и источники возмещения.

Максим Половинко: Кем разрабатывается ТЭО?

Владислав Макаревич: Может разрабатываться частным инициатором, может государственным, но последним – только в случае, если на то будет финансирование.

Дмитрий Вильтовский: В таком механизме, который заложен здесь, инициатива инвестора просто утонет. Или любой проект ГЧП утонет в этом механизме. Я был на встрече, когда приезжали представители Казахского центра, у них такого механизма нет. У них есть центр, который сам все определяет, идет к правительству и говорит, что этот проект ГЧП может быть реализован. Может быть, нам создать орган, а лучше наделить Центр ГЧП полномочиями, который решал бы все эти вопросы, определял условия, отстаивал в проекте бюджета определенные средства финансирования по каждому из проектов. И он бы в рамках так называемого «одного окна» быстро все решал. Дать ему настоящие полномочия, финансирование. Это должен быть орган, который отвечает за все. Всех остальных мы исключаем из этой цепочки.

Ольга Бакиновская: Представьте себе ситуацию, что частный партнер «зашел» на уровень райисполкома с проектом соглашения ГЧП, с какой-то конкретной концепцией. У должностных лиц, которые работают у государственного партнера, появляется дополнительный функционал. Должностное лицо должно оценить соглашение. Должна быть четкая структура его действий. Чем меньше будет моментов усмотрения, тем эффективнее заработает этот проект постановления. Необходимо все максимально упростить, исключить лишние звенья. Но такого рода упрощения хороши для частного партнера, а госслужащий должен представлять четкую картину своих действий и, соответственно, иметь полномочия.

Татьяна Шишкарёва: Может быть, для вхождения частного инвестора предусмотреть два процесса. Там, где инициатива государственная, пусть она исходит от низших звеньев. Но там, где частного инвестора, пусть он сразу приходит в авторитетный, уполномоченный и понимающий орган.

Павел Дик: Какой районный исполком или сельсовет будет принимать решение о строительстве дороги или о ГЧП, или даже о школе, где все решения принимаются на уровне облисполкома?

Владислав Макаревич: У нас не все проекты ГЧП будут увесистые, как, например, дорога. Будут и мелкие проекты. Может быть и так: если инвестор пойдет в исполком областного уровня, то там ему могут сказать, что нам твоя дорога не интересна. Министерство может сказать то же самое. А исполком первичного уровня скажет, что дорога нужна, и он может участвовать в проекте ГЧП в качестве государственного партнера. Будет подобное или нет, покажет практика. Но возможность эту мы предусматриваем.

Выбор частного партнера и финансирование

Владислав Макаревич: Победитель, с которым заключается соглашение о ГЧП, выбирается по результатам конкурса. Условия соглашения о ГЧП могут уточняться в ходе переговоров с победителем конкурса. Кроме того, необходимо отметить, что процедура конкурса состоит из двух этапов. На первом этапе происходит предварительный отбор, от участников конкурса требуется предоставление определенного перечня документов, указываемых в приглашении. А на втором этапе выбирается лучшее конкурсное предложение участника конкурса, с которым будет заключаться соглашение.

Максим Половинко: Будут ли участвовать в конкурсе экономические параметры? Например, один говорит, что будет собирать 5 лет по 100 долларов с проезжающей машины, а второй – 10 лет по 20 долларов с машины.

Владислав Макаревич: Будут основные показатели оценки и дополнительные. Основные – это характеристики, например, той же дороги. А насчет 5 или 10 лет, если будет заложено, что каждый год будет выплачиваться по 10 %, но партнер будет говорить, что согласен на 9,5 %, то это будет считаться плюсом.

Татьяна Шишкарёва: Эта схема, что вы описали, похожа на процедуру госзакупок, только за деньги инвестора. Получается, что, разработав за свой счет подробные требования к проекту, инвестор приходит на конкурс, где теоретически могут появиться другие потенциальные партнеры государства. Мы можем этот конкурс проиграть, остаться ни с чем, и соглашение будет заключено с кем-то другим. По сути, мы проводим ту же самую госзакупку, в результате которой государство получает построенный объект, право эксплуатации которого принадлежит инвестору.

Денис Богданов: Инициатива для частного инвестора будет достаточно дорогой, потому что за его деньги нужно разработать и концепцию, и само предложение. На мой взгляд, частная инициатива будет все-таки движущим фактором, частному инвестору на первоначальном этапе будет лучше видно, какой проект реализовывать. Может быть, как-то перераспределить это бремя либо предусмотреть какие-то льготные условия для инвестора, который понесет большую долю затрат на разработку предложения?

Владислав Макаревич: Средства, затраченные на подготовку документации (в первую очередь это относится к ТЭО) для заключения соглашения, могут возмещаться частному инициатору, если он не выиграет конкурс.

Денис Богданов: Это будет за счет победителя?

Владислав Макаревич: Да, за счет победителя, частного партнера. В любом случае частный партнер так или иначе заложит их в экономику своего проекта, где будет предусмотрен определенный уровень доходности, куда он сможет включить и расходы.

Максим Половинко: Партнеру интересно понимать, будут ли возмещены его затраты на подготовку предложения, в каких случаях он должен получить возмещение, а в каких случаях не должен. Например, не должен, если предложенные к возмещению затраты не соразмерны реально сделанной работе. Должны быть прописаны механизмы и ограничивающие, и возмещающие. Инвестор, которому за чашкой кофе пришла мысль о строительстве, но за этим ничего не стоит, должен нести ответственность за то, что он напряг государство.

Денис Богданов: Может быть, если госорган принимает решения, что инициатива на стадии концепции полезна и интересна для реализации, в том числе государству, то тогда документацию для предложения и основной объем все-таки берет на себя государство?

Владислав Макаревич: В рамках частной инициативы, как правило, у госоргана отсутствует соответствующее финансирование по той простой причине, что оно ранее не планировалось. В таком случае вести речь о финансировании разработки документов за счет бюджета в год обращения не представляется возможным. Но если частный инициатор все же желает построить дорогу, то тогда он приходит в Министерство транспорта и аргументирует свою позицию о необходимости данной дороги.

Есть ли партнерство?

Игорь Верховодко: В любом инвестиционном проекте есть издержки, и любой инвестор не жалуется на них, он понимает, какого экономического эффекта достигает, поэтому принимает финансовые риски. Если он не хочет их нести, значит это не партнер. В отличие от инвестиционных проектов, где инвесторы предусматривают использование коротких денег и получение дохода в короткий срок, проекты ГЧП долгоиграющие, сложные, и сюда инвестор будет заходить более осторожно. Необходимо создавать ему особые условия. Что мы видим из обсуждаемых документов? Здесь нет логики партнерства. Государство контролирует частного инвестора, отсеивает, проводит конкурс и добивается того, чего хочет. На любом этапе государство может прекратить сотрудничество с частным партнером. Сам закон хорош, его идея – не предоставление приоритета одной из сторон, а передача решения всех вопросов на соглашение сторон. То есть стороны должны как равные партнеры собраться и договориться о принципах и механизмах своего взаимодействия для получения обоюдного положительного результата. Эти же документы прямо противоречат духу закона. Во-первых, механизм прохождения проектов крайне бюрократический, и он, скорее всего, не даст результата. Здесь частному партнеру навязывается государственная инициатива. По сути, если вы взялись за разработку какого-либо проекта, то вы навязываете частному партнеру все, включая даже паспорт объекта. А где вообще желание частного партнера участвовать в проекте на стадии хотя бы его разработки, чтобы он понял, что ему это интересно? Вот пример с восьмиполосной дорогой. Надо посчитать, может быть, трассе не нужно восемь полос, она не будет никогда загружена. А это затраты, которые на самом деле являются масштабными. У частного партнера наверняка есть понимание специфики вопроса, обоснование. Придет частный партнер, которому уже предлагается проект, на который он должен согласиться и вложить в него деньги, и скажет: я уверен, я посчитал, здесь не нужно восьми полос, здесь достаточно двух, и то они не будут загружены. Вы связываете его обязательной инициативой. Я открываю проект документа и читаю, что основаниями для отклонения частной инициативы является то, что государственным инициатором уже осуществляется подготовка аналогичного проекта. То есть если инициатива родилась в органах государства, частному инвестору дорога в проект уже закрыта. Мне кажется, нет диалога между государством и частным инвестором, который необходим. Это большое препятствие на пути реализации Закона. На стадии подготовки проекта государством инвестор не имеет возможности в нем участвовать, корректировать и вносить свои предложения. На стадии конкурса это тем более ограничено, мы уже имеем дело с параметрами объекта, которые изменить невозможно. Может, есть смысл двигаться «степ бай степ», проводя промежуточную квалификацию претендентов и на разных этапах их отсеивать? Тогда тот, кто пришел, сразу может оценить свои силы, необходимость вложения средств, свои ресурсы, и те партнеры, которые перестанут соответствовать критериям, будут отсеиваться, ограничиваясь минимальными затратами. К финишу придет тот партнер, который будет адекватен желаниям государства и будет способен реализовать этот проект.

Максим Половинко: Допустим, у нас есть пять потенциальных партнеров. Идет стадия разработки ТЭО. Как вы считаете, как должны здесь учитываться пожелания? Какой должен быть механизм принятия решений?

Игорь Верховодко: Я бы переложил разработку всех необходимых документов на частного партнера. Задача государства – определить, какие параметры проекта основные, и дальше принимать предложения частных инвесторов, оценивать их и разработать такую процедуру отсеивания, которая более адекватна требованиям проекта.

Максим Половинко: Получается, что мы можем иметь в конце пять ТЭО?

Игорь Верховодко: Часто так и происходит. Конкурсное предложение может содержать требование о предоставлении ТЭО, и каждый претендент должен все это предоставить. Это нормальные затраты любого инвестора, которые он должен вложить в проект, чтобы победить и получить экономическую выгоду. Отбор претендентов можно начать с критериев стоимости и других основных параметров. На следующий этап выносятся более глубокие и уточняющие критерии. У остающихся партнеров появляется больше уверенности в победе, они могут рисковать большими затратами.

Денис Богданов: Я вижу в вашем предложении такой минус, что частные предприниматели несут изначально затраты, не имея определенности. Для того, чтобы поучаствовать в конкурсе и победить в нем, они должны заранее потратить денежные средства. Я, как частный партнер, имею ограниченный ресурс денежных средств, мне цель нравится, но я смотрю на ситуацию и вижу риск. При проработке всего проекта государственным инициатором я вижу четкую картинку, что хочет государство, не трачу ни копейки и участвую в конкурсе, и в случае, если я побеждаю, я начинаю тратить деньги обоснованно.

Игорь Верховодко: Если государство готово в случае инициативы частного партнера вложить туда деньги, то можно сделать в определенной степени синергию. Пусть инициатором любого проекта ГЧП будет государство, оно знает, какие у него есть проекты, и в этой ситуации пусть оно в бюджете предусмотрит расходы, даже небольшие, на решение этих вопросов. Но туда сразу надо обеспечить доступ частного партнера, который участвует во всем этом и решает нюансы проекта в соответствии  со своими желаниями и своим профессиональным умением. Давайте зададим вопрос, нам важно что: восьмиполосная дорога как таковая или обеспечение потока транспорта по такому-то направлению? Но с восьмиполосной дорогой тоже вариант хорош, только государственный партнер должен брать на себя риск и компенсировать частному партнеру эти издержки. Если мы будем ставить перед собой задачу восемь полос и все, то за это кто-то должен заплатить.

Владислав Макаревич: Тема ГЧП в действительности является очень большой, за один круглый стол ее не охватишь. Поэтому если у кого-нибудь будут дельные предложения и (или) замечания, будем рады их рассматривать.

Итоговый документ:

  1. Участники круглого стола пришли к выводу, что механизм выбора частного партнера нужно упростить.
  2. Предложено определить единый республиканский государственный орган, а также единый государственный орган в каждой области и г. Минске, куда частный партнер может обратиться со своей инициативой, чтобы ее рассмотрели, а не перенаправили в другой государственный орган.
  3. Необходим единый орган, например, Центр ГЧП или Межведомственный инфраструктурный координационный совет (МИКС), который будет принимать решение о реализации проекта.
  4. Необходим многоступенчатый конкурс по выбору частного партнера, начиная со стадии инициативы, разработки концепции, технико-экономического обоснования и заканчивая подписанием соглашения о ГЧП.
  5. Частный партнер должен принимать участие в разработке проектов на всех этапах, иметь возможность вносить свои предложения и замечания.
  6. Некоторые участники круглого стола считают, что затраты на разработку концепции, технико-экономического обоснования должен нести потенциальный частный инвестор. Другие участники полагают, что финансовое бремя должно взять на себя государство.
108 Shape 1 copy 6Created with Avocode.
Последнее
по теме

Взыскание налогов за счет средств дебиторов плательщика – организации: взгляд со стороны

Ситуация: зачастую взыскание налогов за счет средств дебиторов используется кредиторами недобросовестно. Кредитор может целенаправленно создать у себя в компании основани...
№ 6, июнь 2017 Троско Никита,
Shape 1 copy 6Created with Avocode. 197

Декриминализация бизнеса

25 мая состоялось совместное заседание Межведомственной экспертной группы по выработке предложений по вопросам декриминализации экономических рисков субъектов хозяйствова...
Shape 1 copy 6Created with Avocode. 121
Наверх