Письма госорганов: что это и как с ними жить

Реализация полномочий госорганов осуществляется в том числе и через нормотворчество — издание (принятие) обязательных к применению НПА.

В идеале все вопросы правового регулирования должны находить свое разрешение в законодательстве. Однако на практике картина не такая радужная. В силу различных причин НПА могут не содержать ответы на вопросы, возникающие в реальной жизни. Иногда вообще трудно уяснить сам смысл того или иного акта.

В таких ситуациях проблема разрешается изданием различных разъяснений, указаний, рекомендаций и т.д., адресованных как подведомственным организациям, так и иным участникам соответствующих правоотношений.

Закономерно возникает вопрос: какова их юридическая сила и что с ними делать субъектам хозяйствования?

Обновлено
Рыбалкин Андрей
Рыбалкин Андрей

адвокат АБ «РЕВЕРА»

6907 Shape 1 copy 6Created with Avocode.

Следовать или не следовать — вот в чем вопрос

Принимая во внимание положения ст. 3, 23, 48, 65, 67 Закона Республики Беларусь от 17.07.2018 № 130-З «О нормативных правовых актах» (далее — Закон), вышеуказанные документы по общему правилу не обязательны к применению участниками соответствующих правоотношений и не могут повлечь для них негативных правовых последствий в случае выражение несогласия с соответствующими выводами, содержащимися в них.

Вместе с тем такие письма в силу ст. 69 Закона могут рассматриваться в качестве легального толкования соответствующего НПА.

При проведении разъяснительной работы, которая формализуется в письмах, рекомендациях и т.д., госорган должен обеспечить соблюдение пп. 3 и 4 ст. 69 Закона. Однако на практике это не всегда так и под видом разъяснения могут не только изменяться нормы, которые закреплены в акте, но и вводиться новые правила. И это большая проблема, на которую постоянно обращают внимание на всех уровнях, так как в обход установленной процедуры и полномочий такие разъяснения фактически приобретают статус НПА, чего, конечно же, быть не должно.

Справочно.
В силу ст. 3 Закона разъяснения, указания, рекомендации госорганов не относятся к законодательству. Кроме того, структурные подразделения государственных органов (организаций) (их руководители) не вправе принимать (издавать) НПА, если иное не предусмот-рено законодательными актами (п. 4 ст. 3 Закона).

Субъекты хозяйствования, другие участники правоотношений, как уже выше отмечалось, не обязаны руководствоваться соответствующими разъяснениями, поскольку обязательными к применению являются только акты законодательства.

Однако необходимо учитывать, что и разъяснения также должны соответствовать законодательству. Если субъект при совершении какого-либо действия не будет учитывать разъяснение либо будет действовать вопреки ему, высока вероятность, что такое поведение может быть признано неправомерным.

На практике наиболее приемлемым становится как раз выполнение таких разъяснений — это позволит в дальнейшем избежать ряда негативных последствий.

К кому должно применяться разъяснение?

Плательщик имеет право получать от налоговых органов и других уполномоченных государственных органов разъяснения по вопросам применения актов налогового законодательства (подп. 1.1 п. 1  ст. 21 НК).

В силу подп. 3.1 п. 3 ст. 55 НК пени не начисляются на подлежащие уплате суммы налогов, сборов (пошлин), если они не уплачены на основании разъяснения по вопросам применения налогового законодательства, полученного плательщиком от налогового органа в письменной или электронной форме. Данное положение прекращает применяться через 10 календарных дней после направления плательщику разъяснения по тому же вопросу, которое отличается по содержанию от разъяснения, на основании которого плательщиком не уплачены налоги.

Справочно.
При принятии уполномоченными государственными органами <...> решений, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и юридических лиц, не допускается произвольное толкование НПА при их применении (п. 4 ст. 69 Закона).

Аналогичный подход, на наш взгляд, должен применяться и при решении вопроса о наличии в деяниях компании состава правонарушения. В том случае, если поведение субъекта было основано на разъяснении государственного органа, такое поведение не должно рассматриваться как противоправное, даже в том случае, если в последующем данное разъяснение было отменено.

Как правило, разъяснения носят индивидуальный (казуальный) характер и имеют значение только для разрешения конкретного вопроса. Однако с учетом того, что законодательство должно применяться одинаково для всех субъектов, при прочих равных условиях (пусть разъяснение и было направлено в адрес конкретного субъекта по конкретному вопросу) сделанные в разъяснении выводы или избранный подход должны применяться и во всех остальных случаях.

Сложность заключается также в том, что неясно, кто и как будет определять, аналогичный это случай или нет. Ведь каждый из участников воспринимает ситуацию индивидуально, исходя из личных особенностей и тех факторов, которые имеют место на определенном отрезке времени.

Суды и контролирующие органы при осуществлении своей деятельности должны руководствоваться нормами законодательства. В ст. 12, 25 ХПК, ст. 11, 25 ГПК указано, что суды рассматривают дела на основании законодательства и подчиняются только закону. Вместе с тем в силу ст. 83 ХПК, ст. 178 ГПК разъяснения государственных органов являются одним из доказательств по делу, которые должны приниматься во внимание судами и оцениваться наряду с другими доказательствами (ст. 108 ХПК, ст. 240, 241 ГПК).

Обязанность руководствоваться именно законодательством закреплена и Указом Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь».

Обжаловать или не обжаловать?

Действующее законодательство не относит разъяснения государственных органов к ненормативным правовым актам. Существующая судебная правоприменительная практика не рассматривает указанные разъяснения в качестве актов, нарушающих права и законные интересы субъектов правоотношений.

Справочно.
Ненормативный правовой акт — документ, принятый (изданный) нормотворческим органом, который не содержит норм права и в целях применения действующих норм устанавливает обязательные предписания распорядительного (организационного) характера <...> и (или) рассчитан на однократное применение (ст. 4 Закона).

Закон Республики Беларусь от 18.07.2011 № 300-З «Об обращениях граждан и юридических лиц» (ст. 7, 20) предусматривает возможность обжалования полученного разъяснения, в том числе и в судебном порядке.

На практике целесообразно обжаловать его в административном порядке (в вышестоящий орган), поскольку такая жалоба будет рассмотрена по существу.

Судебное обжалование в том виде, в котором оно существует в настоящее время, не имеет смысла, поскольку суды рассматривают такие жалобы формально, проверяя лишь сам факт ответа, не вдаваясь в подробности, что там написано. Обоснование такого подхода очень простое — разъяснение не является правовым актом и не влечет никаких правовых последствий для субъекта. Судебному контролю подвергаются только акты и действия (бездействие) государственных органов (глава 25 ХПК), которые нарушают права и законные интересы участников правоотношений.

Если ответ дан и вопрос в компетенции госоргана, суд считает, что обязанность по даче разъяснения (ответа) исполнена, а само содержание носит рекомендательный характер. Опять же не забываем, что разъяснение не подпадает под определение «ненормативного правового акта». Руководствоваться им или нет — право, а не обязанность субъекта хозяйствования.

Многие сферы жизни подвергнуты нормативному регулированию, ежедневно издается масса НПА различного уровня и разной направленности. Правовые нормы утрачивают признак абстрактности, превращаясь в нормы детального регулирования, фактически трансформируясь из нормативных в ненормативные (ст. 4 Закона). Законодатель (нормотворец) пытается отразить в них все возможное и невозможное, что в свою очередь приводит к «раздутости», усложняет их восприятие (пока дочитаешь до конца, забудешь, с чего начал).

Справочно.
К ненормативным правовым актам относятся:
— распоряжения председателей палат Национального собрания;
— распоряжения Премьер-министра;
— программы, стратегии, концепции, планы мероприятий либо мер по осуществлению какой-либо деятельности и т.д. (ст. 4 Закона).

На практике нивелируются те требования, которые предъявляются к нормативным правовым актам и изложены в ст. 28 Закона. Ситуация осложняется тем, что постоянно меняются подходы в понимании и применении той или иной нормы без изменения самой нормы. Данные обстоятельства, конечно же, не способствуют стабильности правоотношений, создают неопределенность в правовой сфере.

Что делать?

В настоящее время бизнес-сообщество даже инициировало перед Конституционным Судом вопрос об устранении неопределенности в правовом регулировании соответствующих письменных разъяснений государственных органов.

Со своей стороны считаем, что ситуация требует не дополнительного правового регулирования, а элементарного соблюдения действующего законодательства, как по вопросам принятия нормативных правовых актов, так и при даче разъяснений о применении нормы.

При этом полагаем, что с учетом имеющейся возможности судебного оспаривания ответов суды должны рассматривать такие жалобы не формально (проверяя только соблюдение самого порядка рассмотрения обращения), а проверять по существу сделанные в соответствующем письме выводы. Ведь такие разъяснения формируют практику применения той или иной нормы и, как следствие, прямо или косвенно влияют на права и законные интересы не только заинтересованных, но и любых других лиц, у которых в будущем могут возникнуть подобные ситуации.

Считаем также, что субъектам хозяйствования не может ставиться в вину выполнение рекомендаций, содержащихся в разъяснениях, даже в случае их отмены (признания недействительными и т.д.). Субъекты хозяйствования вправе исходить из презумпции законности и обоснованности деятельности государственных органов и могут рассчитывать на то, что выводы, сделанные в разъяснениях, основаны на нормах законодательства либо не противоречат им.

Дополнительно по теме:
Сысуев Т. Как судебная практика выявляет пробелы в правовом регулировании и как потом влияет на нормотворчество (аудио) 
Старжинский А. Работа юриста с регуляторными недоработками: куда идти и как защищать свое предприятие от неправильных нормативных актов (аудио)


Оцените статью!

6907 Shape 1 copy 6Created with Avocode.
Последнее
по теме