Если рассматривать нужность и важность ОРВ с нескольких аспектов, то сначала нам бы хотелось обратить внимание на наших коллег, юристов, которые «зашиваются» в потоке имеющихся и принимаемых нормативных правовых актов, большое число из которых не то что не прочитывается, но об их существовании зачастую можно никогда и не узнать. Закономерный вопрос: а зачем их столько? Не придумывают ли госорганы себе работу, показывая бурную деятельность, «штампуя» лишние, нужные только самим госорганам акты? И с этой позиции совсем уже цинично звучит тезис «Незнание закона не освобождает от ответственности». Но это, скорее, эмоции, накопившиеся у корпоративных юристов и предпринимателей от возникающих порой отчаяния и бессилия, непонимания и растерянности.
Вторая, более серьезная и значимая часть вопроса, — это влияние принимаемых актов в целом на нашу с вами жизнь и на работу субъектов хозяйствования, в частности: что менять, зачем менять, какие дополнительные выгоды и расходы повлечет данное изменение?
К сожалению, ответы на эти вопросы в документе под названием «обоснование необходимости принятия того или иного акта» очень часто формальные, а расчеты, как правило, отсутствуют.
В других странах ОРВ значительно более развита, и представители нашего государства активно изучают иностранный опыт. Будем надеяться, что в результате ОРВ будет внедрена и у нас.
Не менее значимый вопрос: кто будет проводить ОРВ? Госорганы? Хватит ли у их сотрудников сил, времени и опыта? Постоянный «цейтнот», в котором они работают, не способствует глубокой оценке каждого акта. Однако, на наш взгляд, эту проблему частично поможет решить именно ОРВ, сокращение потока принимаемых актов по принципу «лучше меньше, да лучше».
Важно и то, что госорганы «оторваны» от реальной жизни предпринимателей, поэтому необходимо привлекать к ОРВ тех, кто «на передовой», в реальном бизнесе, создавать им условия для участия в ОРВ. Конечно, можно возразить: это же надо самим предпринимателям, это для них, поэтому они обязаны найти время и участвовать бесплатно. Но позволим себе напомнить: они «на передовой», они трудятся и зарабатывают деньги, создают ВВП, и чтобы их на некоторое время забрать «в тыл», они должны быть уверены, что это того стоит и за это время их битва не будет проиграна.
Как видим, вопросов много, но решать их необходимо.
Тезис № 1. Проходить ОРВ должны будут проекты нормативных правовых актов (далее — НПА), которые оказывают влияние на условия осуществления предпринимательской деятельности. На первом этапе это акты об административных процедурах, в дальнейшем — иные нормативные правовые акты.
Валентина Шундалова (Министерство экономики Республики Беларусь): «ОРВ должны будут проходить НПА, оказывающие влияние на условия осуществления предпринимательской деятельности. Предполагается поэтапность внедрения ОРВ. В ближайшее время, с 2017 г., ОРВ предполагается в отношении проектов НПА, регулирующих административные процедуры в отношении юридических лиц и ИП.
Поясню. Проект постановления «О внесении изменения в постановление № 156»* — это уже результат, как правило, реализации какого-то акта более высокой силы. То есть наличие разрешений, согласований, как правило, предусмотрено в актах более высокой силы. Если Законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии» предусмотрено получение разрешения, то на уровне постановления отменить это разрешение невозможно. На уровне постановления можно регулировать только стоимость данного разрешения, если предлагается какая-то плата, набор документов, куда будет подаваться это разрешение и т.д. То есть оцениваться будут проекты законов и указов, которые будут предполагать прохождение каких-то административных процедур, и постановлений, которые будут приниматься в развитие этих документов, в той части, в которой они вносят какие-то дополнительные требования к субъектам хозяйствования в отношении прохождения административных процедур».
Кирилл Раковчук (ТЧУП «ШАТЕ-М ПЛЮС»): «Будет ли проводиться ОРВ нормативного акта, продлевающего срок действия нормативных актов, уже содержащих какие-либо ограничения, требования, обязанности для субъектов хозяйствования?»
Валентина Шундалова: «Если речь идет об административных процедурах, потому что у нас есть такие процедуры, например, на 6 месяцев, то да — если они продлеваются, то должна будет проводиться ОРВ».
Марина Головницкая (ИООО «Сорайнен и партнеры»): «Предполагается ли распространить ОРВ на НПА, которые принимаются в развитие международных договоров? Полагаю, возможна интерпретация проекта Указа, при которой пласт актов, принимаемых в рамках ЕАЭС, выводится из-под действия ОРВ».
Валентина Шундалова: «Много документов принимается исходя из духа Договора о ЕАЭС. Но если в Договоре четко предусмотрено, что должно быть введено лицензирование в отношении деятельности железнодорожного транспорта, то это нет смысла обсуждать. Если есть такая норма, государство взяло на себя обязательство ввести лицензирование в области железнодорожного транспорта, однако это никоим образом не затронет деятельность субъектов хозяйствования Республики Беларусь, потому что у нас монополия на железнодорожный транспорт. И это лицензирование появится в ближайшее время».
Дмитрий Пятаченко (Международная финансовая корпорация): «Сама по себе ОРВ — это механизм, давно запущенный во многих странах мира, к которому они пришли эволюционным путем. Сферы, на которые должна распространяться ОРВ с завтрашнего дня или через год-два, вопрос открытый. Внедрить все сразу в такой форме, как это делается во многих странах, которые занимаются этим 30 или более лет, невозможно».
Валентина Шундалова: «Мы изучали мировой опыт, и он показывает, что начинать надо с более простых документов. Мы не собираемся останавливаться только на административных процедурах».
* Имеется в виду постановление Совета Министров Республики Беларусь от 17.02.2012 № 156 «Об утверждении единого перечня административных процедур, осуществляемых государственными органами и иными организациями в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей <…>».
Тезис № 2. Необходимо разделять понятия «ОРВ» и «общественное обсуждение НПА», которое существует сейчас и сохранится в будущем.
Дмитрий Пятаченко: «Происходит смешение понятий общественного обсуждения и ОРВ. Многие понимают это как один процесс. Но их не нужно смешивать. ОРВ можно рассматривать с 3 позиций: как процесс, как инструмент, как документ. Если мы говорим об общественном обсуждении, оно может быть или должно быть одним из элементов ОРВ.
Тем не менее не стоит забывать, что в ОРВ очень важно экспертное, профессиональное мнение, мнение юристов, экономистов, технарей, которые являются специалистами в предполагаемой сфере регулирования и потенциально могут представить как комментарии, так и данные, соответствующие расчеты, чтобы положить их в основу ОРВ. Считается ли это общественным, публичным обсуждением или, например, общественное обсуждение — это то, что происходит на основе общественно-консультативного совета при всех министерствах (далее — ОКС)?»
Александр Степановский (АБ «Степановский, Папакуль и партнеры»): «Мне кажется, что ОКСы, наше обсуждение могут быть частью общественного обсуждения, но это недостаточная часть. Да, мы выражаем общественное мнение. Мы выступаем в нескольких ролях: как эксперты, как потребители, как граждане. Мы можем выступать как представители какого-то бизнеса».
Валентина Шундалова: «Нашим законодательством предусмотрено два элемента общественного обсуждения: это обсуждение на ОКС, предусмотренном Директивой № 4*, и размещение на интернет-ресурсе государственного органа.
Необходимо отделять ОРВ, которая введена только по административным процедурам, и общественное обсуждение, которое у нас есть и сейчас на ОКС, в Интернете и т.д. Никто это не отменяет. Никто не запрещает вам высказывать позицию по всем остальным вопросам, которые никакого отношения к административным процедурам не имеют. В том числе с точки зрения бизнеса, влияния на бизнес. Другой вопрос, что здесь не предполагается какая-то числовая оценка, цифровая. Обсуждение как проходит, так и будет проходить. Оценка вводится как дополнительный инструмент информирования, в первую очередь, нормотворческого органа».
* Директива Президента Республики Беларусь от 31.12.2010 № 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь».
Тезис № 3. Адресное обращение в бизнес-союзы, обсуждение проектов НПА на ОКС дает некоторый результат. Размещение проектов на интернет-ресурсах малоэффективно. Проблема заключается в большом количестве проектов, сроках «на вчера» для их анализа и подготовки качественного заключения.
Валентина Шундалова: «Опыт показывает, что обсуждение на ОКС имеет какой-то результат. Мы приглашаем бизнес-ассоциации, бизнес-союзы. Другие государственные органы приглашают по своей специфике. Обычно это отраслевые ассоциации. Но размещение на интернет-ресурсах, как правило, не дает никакого результата. Я не знаю, специфика ли это нашего общества или специфика опыта такого общения. На сегодня широкое обсуждение не работает».
Вадим Бородуля (Минский столичный союз предпринимателей и работодателей): «Это имеет место по той простой причине, что очень много проектов и очень много различных сайтов. Невозможно пересмотреть все сайты».
Валентина Шундалова: «Аналогичная ситуация у госорганов, которые готовят НПА и не могут направить его каждой организации, каждому субъекту хозяйствования. Невозможно физически всем направить письма и потом обработать полученные ответы».
Александр Степановский: «Коллегия адвокатов регулярно присылает нам различные акты на оценку, и часто в очень сжатые сроки — 3 дня. Мои коллеги сейчас работают над комментариями в Закон «О хозяйственных обществах». Это занимает очень много времени: и рабочего, и личного. Для того, чтобы разработать хоть какой-то более-менее нормальный вариант, нужно потратить большое количество часов: написать, «переварить», переписать, снова «переварить», «дошлифовать», и дальше уже будет результат. За 3 дня хороший документ никогда не рождается».
Тезис № 4. В процедуре ОРВ необходимо предусмотреть срок не менее 10 дней, в течение которого представители бизнеса могут предоставить свои замечания и предложения по проекту НПА.
Дмитрий Пятаченко: «Сроки для подготовки проекта закона, подзаконных актов определены действующим законодательством. Предполагается, что ОРВ должна осуществляться в пределах тех сроков, которые установлены для подготовки НПА. Другой вопрос, что эти сроки, как правило, не соблюдаются. Некоторые НПА необходимо разработать и принять в очень сжатые сроки, «на вчера». Но если исключительный порядок выходит за пределы нормального (не 5–10 %, а 50 % и более), то это вопрос концептуальный».
Валентина Шундалова: «Да, все НПА разрабатываются сегодня в достаточно срочном порядке. К нам в Минэкономики приходят НПА, и если дается срок в неделю, то это уже хорошо. Давайте определим сроки, которые нужны бизнесу, чтобы рассмотреть проект НПА, у которого средний размер 10 страниц».
Александр Степановский: «Необходимо минимум 10 дней. И чтобы были выходные. Выходные — это возможность обдумать документ. И даже если ты не работаешь непосредственно над документом в выходные, в голове все равно идет работа над анализом тех или иных положений документа».
Дмитрий Пятаченко: «Мы можем, например, добавить в проект какие-либо сроки. Вопрос остается концептуально тот же самый: насколько эти сроки будут соблюдаться? Хотя это вопрос не к нам. Но попытаться, наверное, стоит».
Тезис № 5. Необходимо создать единый интернет-ресурс, где будут размещаться проекты актов, оценка которых проводится, а также результаты ОРВ.
Максим Половинко (журнал «Юрист»): «Общество привыкло к существованию НПИП*. Может быть, на нем нужно создать раздел, где будут выкладываться все текущие проекты? Но проект на сайт — это из плоскости уведомления неопределенного круга лиц».
Кирилл Раковчук: «На pravo.by имеется банк данных только проектов законов».
Максим Половинко: «Звучал тезис, что очень важным элементом процесса ОРВ должна быть гласность. Бизнес готов участвовать, если ему это интересно. Если ему не интересно, то, конечно, он ничего не подготовит. Но хотя бы он будет об этом знать. Я обозначу один из принципов, который хотелось бы, чтобы пронизывал процедуру ОРВ, — это гласность и открытость процесса. На мой взгляд, нужен единый ресурс для размещения проектов нормативных актов».
Валентина Шундалова: «Не только проектов. Публикуется и отчет, и заключение».
* Национальный правовой интернет-портал Республики Беларусь pravo.by
Тезис № 6. В государственном органе желательно создать пул экспертов, специалистов, которые будут привлекаться к обсуждению проекта акта. Должна быть понятная процедура формирования такого круга экспертов. К обсуждению проекта акта необходимо привлекать не только представителей отраслевых союзов, ассоциаций, предприятий, но и иных лиц, которых может затронуть нормативный правовой акт.
Максим Половинко: «Откуда возьмутся эксперты? Если я хочу стать экспертом, то есть ли механизм, что я написал бумагу и меня обязаны сделать экспертом?»
Владимир Хлабордов (Министерство экономики Республики Беларусь): «Круг лиц — это круг заинтересованных. Первым будет интуитивный подход, поиск тех людей, которые взаимодействуют. Когда мы видим практику ОКС, то они часто создают советы из своих отраслевых союзов.
Борьба экспертов от одного органа с экспертами от другого — неотъемлемый элемент работы. В какой-то момент будут такие слова: «Знаем мы ваших экспертов!» Важен вопрос в рамках ОРВ, чтобы она приблизилась хоть к какой-то математике и методологии. Здесь важен вопрос о финансировании, причем в большей степени о финансировании экспертов или расходах министерств на финансирование экспертов. В действительности оно нужно».
Максим Половинко: «Должен быть механизм, при котором орган, разрабатывающий акт, обязан принимать и рассматривать заявки тех, кто хочет поучаствовать в рассмотрении акта, в работе над этим актом, организовать свой круг экспертов для обсуждения. Получить одностороннее заключение не очень правильно. При всем уважении к отраслевым ассоциациям я не верю, что они будут защищать всех. Они будут защищать себя. К примеру, ассоциация банков не будет защищать розничный бизнес, когда речь шла об увеличении платы за сбор денег. Минфин должен высылать документы не только в ассоциацию страховщиков, но и тем, кто страхуется. Необходимо, чтобы была прямая, понятная процедура включения лиц, которые участвуют в этом обсуждении, в число экспертов, специалистов или в число просто заинтересованных».
Тезис № 7. Все заинтересованные лица могут предоставить свои расчеты (затраты бизнеса и выгоды от принятия акта), которые должны быть приняты во внимание. Необходимо обеспечить открытый доступ к статистическим данным, методикам расчета и полученным цифрам (результатам).
Дмитрий Пятаченко: «По расчету: первоначально предполагалось, что формулы, математику вполне возможно записать в порядок, который будет утверждаться Советом Министров, как положение о порядке расчета ОРВ. Но в процессе подготовки стало понятно, что механизм с формулами, определениями неуместно включать в документ такого высокого уровня. Второй вопрос: мировая практика говорит, что таких порядков может быть неограниченное количество.
За основу мы предлагаем взять так называемую модель или инструкцию по стандартной модели издержек для бизнеса. Надо посчитать, какие дополнительные издержки будут на одно предприятие, и умножить на количество предприятий, которые потенциально подпадут под это новое регулирование. В упрощенном виде формула состоит из двух данных: затраты на одно предприятие и количество субъектов, которые подпадут. Сам по себе порядок подсчета может меняться, может быть специфическим для разных сфер».
Владимир Хлабордов: «Смотрите, статья из «Белорусской газеты»: «Калькулятор против принтера». Принтер — имеется в виду количество нормативных актов, а калькулятор — как оценка. С чего ОРВ начинается? Может, ничего не надо делать, и оказывается, что все хорошо. Просто не меняй обстановку, а измени свой взгляд на нее. Задача, чтобы с помощью ОРВ эмоции и скорости чуть-чуть приостановились и она приобрела силу проведения расчетов, чтобы люди начали считать. Это сложно. Несмотря на то, что в положении нарисовали табличку о подготовке финансово-экономического обоснования, во всех документах, в 95–99 % в табличках прочерки. Хотя очевидно, что расходы есть, но прочерк».
Максим Половинко: «На какой стадии появляется расчет?»
Дмитрий Пятаченко: «Лучшая международная практика — первая ОРВ, потом — проект, нормы и так далее, а не наоборот. И только на основании разработки разных материалов и вариантов определяется наилучшее решение: регулировать или не регулировать, как регулировать, в какой форме, то, что должно быть концептуально. Поэтому на первом этапе, исходя из нынешней практики, предлагается проводить ОРВ, когда уже появляется не просто идея, а какой-то проект акта или проект положения, который гораздо легче для всех нас и для бизнеса в том числе оценить и определить, насколько его последствия будут позитивными или негативными. И только на основании этого возможно сделать какой-то определенный расчет».
Максим Половинко: «Я производитель кваса, я говорю, что формула неправильная. Какие мои действия?»
Дмитрий Пятаченко: «Посчитайте по-своему и представьте свои расчеты. Если Вы говорите, что расчеты, которые провел госорган, неправильные, и считаете необходимым применить другой расчет, то это положение, порядок расчета является обязательным элементом, как предложение от бизнеса».
Вадим Бородуля: «Есть проблема еще вот в чем. Для того, чтобы дать какой-то расчет и оценку, необходимо обладать определенными данными, теми же статистическими, которыми мы не обладаем».
Максим Половинко: «Нужно запретить закрывать от общественности расчеты, статистические данные. Нужно, чтобы они были доступны и понятны. Ничего закрытого в них нет, как правило, есть просто какая-то фантомная боль госорганов, что кто-то еще что-то узнает».
Валентина Шундалова: «Сегодня бизнес-ассоциации, бизнес-союзы обращаются в Совет Министров, обращают внимание на некачественно подготовленные НПА. Совмин, несмотря на то, что это не прописано никакими НПА, рассматривает данные письма, дает поручения на их основании. Сегодня этот механизм работает. Если Вы считаете, что отчет подготовлен некачественно, что не учтены интересы отдельных групп, все затраты и уже документ высокой степени готовности внесен в Совмин или Президенту, никто не запрещает написать соответствующему нормотворческому органу и обратить внимание на ошибки, которые были в нормотворческой деятельности».
Максим Половинко: «Я резюмирую: если Вы не попали в процедуру согласования, процедуру общественного обсуждения по каким-то объективным причинам, то рекомендуем Вам грамотно подготовленные документы со своими замечаниями все-таки направить в Министерство экономики. Конечно же, мы не можем отрицать, что будет ряд эмоциональных и бессмысленных замечаний, но грамотный расчет, наверное, никому не помешает, на мой взгляд. Всем спасибо!»
