Участники обсудили проекты разрабатываемых в нашей стране Указа «Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов на условия осуществления предпринимательской деятельности» и постановления «О проведении оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов на условия осуществления предпринимательской деятельности».

Предлагаем вашему вниманию отчет о заседании с кратким изложением выступлений, итоговые выводы. Внизу страницы вы можете скачать полную расшифровку записи.

УЧАСТНИКИ ЗАСЕДАНИЯ

Максим Половинко, журнал «Юрист»;
Гучек Ольга, журнал «Юрист»;
Валентина Шундалова, Министерство экономики Республики Беларусь;
Владимир Хлабордов, Министерство экономики Республики Беларусь;
Дмитрий Пятаченко, Международная финансовая корпорация;
Александр Степановский, АБ «Степановский, Папакуль и партнеры»;
Кирилл Раковчук, ТЧУП «ШАТЕ-М ПЛЮС»;
Головницкая Марина, ИООО «Сорайнен и партнеры»;
Андрей Старжинский, ООО «Хьюмен систем», Республиканская конфедерация предпринимательства»;
Вадим Бородуля, Минский столичный союз предпринимателей и работодателей;
Евгения Четверикова, ИООО «ПрайсвотерхаусКуперс»;
Ольга Полозова, юридическая компания COBALT;
Алексей Фидек, ИООО «ПрайсвотерхаусКуперс»;
Наталья Шавлюга, Белорусская ассоциация страховщиков;
Елена Ген, Ассоциация международных автомобильных перевозчиков «БАМАП».

ОРВ – процесс, параллельный разработке проекта НПА

Максим Половинко: В рамках совместного проекта с Министерством экономики мы проводим общественные обсуждения проектов нормативных правовых актов (далее – НПА), принимаемых в области регулирования предпринимательской деятельности. Собственно говоря, все эти 6 лет мы занимаемся оценкой регулирующего воздействия (далее – ОРВ): собираем за одним столом в одном месте специалистов предприятий, то есть тех субъектов, деятельность которых в будущем будет регулироваться, чтобы они дали свою оценку предлагаемым моделям регулирования, как это будет на них воздействовать, что нужно исправить, изменить, ввести, чтобы регулирование было более эффективно.

Валентина Шундалова: ОРВ является фактически процессом, параллельным разработке самого проекта НПА. Эта позиция вызвала достаточно много возражений со стороны государственных органов, которые не считают своей основной функцией учитывать последствия воздействия разрабатываемых НПА на субъекты предпринимательской деятельности. Наши государственные органы являются проводниками государственной политики в каких-то сферах деятельности, в каких-то отраслях, и считают своей основной задачей защиту этой отрасли, защиту интересов государства, относящейся к этой отрасли. Я не могу сказать, что интересы предпринимателей забываются, но они полагаются второстепенными.

НПА, которые будут подлежать оценке

Валентина Шундалова: НПА, оказывающие влияние на условия осуществления предпринимательской деятельности, должны будут проходить ОРВ. Предполагается поэтапность внедрения ОРВ. В ближайшее время, с 2017 года, предполагается в отношении проектов НПА, регулирующих административные процедуры в отношении юридических лиц и ИП.

Ольга Гучек: То есть, это проекты постановлений?

Валентина Шундалова: Нет, не проекты постановлений. Проект постановления «О внесении изменения в Постановление № 156» – это уже результат, как правило, реализации какого-то акта более высокой силы. То есть наличие разрешений, согласований, как правило, предусмотрено в актах более высокой силы. Если Законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии» предусмотрено получение разрешения, то на уровне постановления отменить это разрешение невозможно. На уровне постановления можно регулировать только стоимость этого разрешения, если предлагается какая-то плата, набор документов, куда будет подаваться это разрешение и так далее.

Ольга Гучек: Оцениваться будут именно проекты законов?

Валентина Шундалова: Оцениваться будут проекты законов и указов, которые будут предполагать прохождение каких-то административных процедур, и постановлений, которые будут приниматься в развитие этих документов, в той части, в которой они вносят какие-то дополнительные требования к субъектам хозяйствования в части прохождения административных процедур. Мы много обсуждали, в том числе с Международной финансовой корпорацией, что хотелось бы еще на этапе планирования НПА, чтобы было общественное обсуждение, хотелось бы, чтобы была какая-то предварительная оценка. Я, честно говоря, не вижу пока возможности.

Кирилл Раковчук: Будет ли проводиться ОРВ нормативного акта, продлевающего срок действия нормативных актов, уже содержащих какие-либо ограничения, требования, обязанности для субъектов хозяйствования?

Валентина Шундалова: Если речь идет об административных процедурах, потому что у нас есть такие процедуры, например, на 6 месяцев, то да, если они продлеваются, то должна будет проводиться ОРВ.

Марина Головницкая: Предполагается ли распространить ОРВ на НПА, которые принимаются в развитие международных договоров? Полагаю, возможна интерпретация проекта Указа, при которой пласт актов, принимаемых в рамках ЕАЭС, выводится из-под действия ОРВ.

Валентина Шундалова: Много документов принимается исходя из духа Договора «О ЕАЭС». Но если в Договоре четко предусмотрено, что должно быть введено лицензирование в отношении деятельности железнодорожного транспорта, то это нет смысла обсуждать. Если есть такая норма, государство взяло на себя обязательство ввести лицензирование в области железнодорожного транспорта, однако это никоим образом не затронет деятельность субъектов хозяйствования Республики Беларусь, потому что у нас монополия на железнодорожный транспорт. И это лицензирование появится в ближайшее время.

ОРВ предлагается внедрять поэтапно

Дмитрий Пятаченко: Сама по себе ОРВ – это механизм, давно запущенный во многих странах мира. Сферы, на которые должно распространяться ОРВ с завтрашнего дня или через год-два, вопрос открытый. Внедрить всё сразу в такой форме, как это делается во многих странах, которые занимаются этим 30 или более лет, невозможно. Я думаю, что многие согласятся, что этот путь является поэтапным, эволюционным, чтобы качественно внедрить сам механизм. На прошлой неделе нас пригласили на рабочую группу, на совещание с министерствами, которые высказали свое, скажем так, отрицательное мнение, свои замечания по поводу проекта Указа.

Валентина Шундалова: Высказали замечания 15 министерств. Резкое непринятие с учетом действующей системы подготовки финансовых обоснований высказали буквально 2-3 министерства. Я бы сказала, что общее мнение – поддерживать эту оценку и поддерживать развитие этого института.

Дмитрий Пятаченко: Никто, на мой взгляд, не высказался против самого института, механизма или инструмента. Но вопрос, как говорится, был ключевым: кто будет делать это ОРВ? Конечно же, никто не хочет брать на себя дополнительную работу.

Валентина Шундалова: Мы изучали мировой опыт, и он показывает, что начинать надо с более простых документов. Мы не собираемся останавливаться только на административных процедурах.

Общественное обсуждение ≠ ОРВ

Дмитрий Пятаченко: Когда мы были на согласительном совещании, мы чётко увидели, что происходит смешение понятий общественного обсуждения и ОРВ. Многие понимают это как один процесс. Но, я думаю, не нужно смешивать эти два понятия. ОРВ можно рассматривать с трёх позиций: как процесс, как инструмент, как документ. Если мы говорим об общественном обсуждении, оно может быть или должно быть одним из элементов ОРВ. Тем не менее, не стоит забывать, что в ОРВ очень важно экспертное, профессиональное мнение, мнение юристов, экономистов, технарей, которые являются специалистами в предполагаемой сфере регулирования, и которые потенциально могут представить как комментарии, так и данные, и соответствующие расчеты, что бы положить их в основу ОРВ. Считается ли это общественным, публичным обсуждением, или, например, общественное обсуждение – это то, что происходит на основе ОКС (общественно-консультативный совет) при всех министерствах?

Александр Степановский: Мне кажется, что ОКСы, наше обсуждение может быть частью общественного обсуждения, но это недостаточная часть. Да, мы выражаем общественное мнение. Мы выступаем в нескольких ролях: как эксперты, как потребители, как граждане. Мы можем выступать как представители какого-то бизнеса.

Валентина Шундалова: Нашим законодательством предусмотрено два элемента общественного обсуждения: это обсуждение на ОКС, предусмотренном Директивой № 4, и размещение на Интернет-ресурсе государственного органа.

Опыт показывает, что обсуждение на ОКС, как правило, имеет какой-то результат. Мы приглашаем бизнес-ассоциации, бизнес союзы. Другие государственные органы приглашают по своей специфике. Обычно это отраслевые ассоциации. Но размещение на Интернет-ресурсах, как правило, не дает никакого результата. Когда мы обращаемся к неопределенно широкому кругу бизнес организаций, нам не отвечает никто. Я не знаю, специфика ли это нашего общества, или специфика опыта такого общения. На сегодня широкое обсуждение не работает.

Вадим Бородуля: Это имеет место по той простой причине, что очень много проектов и очень много различных сайтов. Невозможно пересмотреть все сайты.

Валентина Шундалова: Аналогичная ситуация у госорганов, которые готовят НПА и не могут направить его каждой организации, каждому субъекту хозяйствования. Невозможно физически всем направить письма и потом обработать полученные ответы.

Сроки проведения ОРВ

Максим Половинко: Я в проекте постановления не увидел ни одного срока. Я думаю, что сроки – это элемент дисциплины. Почему сейчас нет ни одного срока?

Валентина Шундалова: По той простой причине, что все НПА разрабатываются сегодня в достаточно срочном порядке. К нам, в Минэкономики приходят НПА, и если дается срок в неделю, то это уже хорошо.

Максим Половинко: Если не будет сроков, то механизм же будет нерабочий. Достаточно утром отправить проект, а вечером написать, что замечаний не поступило.

Валентина Шундалова: Давайте определим сроки, которые нужны бизнесу, чтобы рассмотреть проект НПА, у которого средний размер в 10 страниц.

Дмитрий Пятаченко: Сроки для подготовки проекта закона, подзаконных актов определены действующим законодательством. Предполагается, что ОРВ должна осуществляться в пределах тех сроков, которые установлены для подготовки НПА. Там же предусмотрены и сроки для проведения общественного и публичного обсуждения. Другой вопрос, что эти сроки, как правило, не соблюдаются. Просят сделать «на вчера». Может ли ОРВ помочь, у меня ответа нет. Действительно некоторые НПА необходимо разработать и принять в очень сжатые сроки. Но если исключительный порядок выходит за пределы нормального, не 5-10%, а 50% и более, то это вопрос концептуальный.

Александр Степановский: Наша коллегия адвокатов регулярно присылает различные акты на оценку, и очень часто в очень сжатые сроки: 3 дня. За 3 дня у нас не берётся никто ничего делать. Поэтому сроки очень важны. Во-первых, для того, что бы качественно сделать работу. Мои коллеги сейчас работают над комментариями в Закон «О хозяйственных обществах». Это занимает кучу времени: и рабочего, и личного. Для того, что бы разработать хоть какой-то более-менее нормальный вариант, нужно потратить много времени: написать, «переварить», переписать, снова «переварить», «дошлифовать», и дальше уже будет результат. Но за 3 дня хороший документ никогда не рождается.

Гучек Ольга: Александр, какие сроки реальны?

Александр Степановский: Минимум 10 дней. И чтобы были выходные. Выходные – это возможность обдумать документ. И даже если ты не работаешь непосредственно над документом выходные – в голове все равно идет работа над анализом тех или иных положений документа. Отмечу, что много времени тратится на пересылку. Если Минюст прислал документ вечером, то уже фактически день прошел. На следующий день, к концу дня, часа в четыре, из коллегии адвокатов приходит просьба дать рекомендацию. Сутки ушли! Теряется много времени по передаточным звеньям. 2-3-4 суток.

Максим Половинко: Возможно, механизм уведомления должен быть более эффективный.

Александр Степановский: Хорошо, если это 10 страниц. А если это Закон «О банкротстве»?

Максим Половинко: Или Таможенный кодекс?

Валентина Шундалова: Когда речь идет о Таможенном кодексе, подвергаться ОРВ будет десяток статей, которые предполагают введение каких-то новых разрешительных процедур. Но при этом никто не отменяет общественного обсуждения всего документа. Никто не запрещает вам высказывать позицию по всем остальным вопросам, которые никакого отношения к административным процедурам не имеют. Оценка вводится как дополнительный инструмент информирования, в первую очередь, нормотворческого органа.

Размещение НПА и документов ОРВ на едином ресурсе

Максим Половинко: Общество привыкло к существованию НПИП. Может быть, на нем нужно создать раздел, на котором будут выкладываться все текущие проекты?

Кирилл Раковчук: На pravo.by имеется банк данных только проектов законов.

Максим Половинко: Сделать гласными все документы?

Александр Степановский: Те, которые возможно. Я понимаю, что есть какие-то вещи, которые нельзя раскрывать в силу тех или иных обстоятельств. Гораздо проще работать, когда есть готовое решение. Было бы здорово, чтобы была возможность познакомиться с ними. Потому что, когда читает один человек, и когда читает другой человек. Даже исходя из одних и тех же данных будут рождаться разные решения. Это, в принципе, помогает организовать конструктивную полемику на основании одних и тех же данных.

Владимир Хлабордов: Нет технического ресурса это делать. В Российской Федерации есть этот ресурс, но его посещаемость экспертами небольшая. Там больше в комментариях люди общаются. У нас проблема в том, что информация вывешивается, но на нее никто не реагирует. Квалифицированных экспертов мало. Вот здесь Вадим Александрович, а у него голова одна. На него по 3-4 документа в день приходит. Даже формальности нет. Просто пересылаешь обычной почтой документ Вадиму Александровичу или другому. Послал и все. Причем с надеждой думаешь, что он ответит. Не ответит, обижаться не будем, потому что у человека работа. Вот сейчас он разместит, но дальше никто не увидит.

Максим Половинко: Проект на сайт – это из плоскости уведомления неопределенного круга лиц.

Ольга Гучек: Можно сделать подписку и рассылку с сайта.

Владимир Хлабордов: Это очень хорошее предложение. Тогда письмо превращаться в индивидуальное приглашение по этому вопросу.

Максим Половинко: Может быть, не ходят на сайты потому, что не верят, что кто-то послушает.

Владимир Хлабордов: Надо различить: никто не послушает или не услышит. Это разные вещи. Не готов слушать принципиально, ненавидит, не понимает, откуда развивается экономика страны, вообще не хочет слушать. Второй момент, если имеет свою яркую позицию, и устает воспринимать ее критику, тоже есть такое. Третий основной момент – это огромное количество информации и задержать ее крайне затруднительно.

Максим Половинко: Звучал тезис, что очень важным элементом процесса ОРВ должна быть гласность. Бизнес готов участвовать, если ему это интересно. Если ему не интересно, то, конечно, он ничего не подготовит. Но хотя бы он будет об этом знать. Я буду резюмировать один из принципов, который хотелось бы, что бы пронизывал процедуру ОРВ – это гласность и открытость процесса. На мой взгляд, нужен единый ресурс для размещения проектов нормативных актов.

Валентина Шундалова: Не только проектов. Публикуется и отчет, и заключение.

Экспертный состав

Максим Половинко: Откуда возьмутся эксперты? Я тоже хочу стать экспертом. Есть ли механизм того, что я написал бумагу, и меня обязаны сделать экспертом?

Владимир Хлабордов: Круг лиц – это круг заинтересованных. Первым будет интуитивный подход, поиск тех людей, которые взаимодействуют. Когда мы видим практику ОКС, то они часто создают советы из своих отраслевых союзов.

Важен вопрос о финансировании, причем в большей степени финансирования экспертов или расходов министерств на финансирование экспертов. В действительности оно нужно. Это ещё одна проблема разговора с Минфином.

Максим Половинко: Может, сначала поговорим о бесплатных экспертах? Бизнес хочет попасть в список тех, кого будут звать на совещания, кто будет работать в рабочей группе. У нас есть отраслевые ассоциации, которые работают на защиту своих бизнесов. Вот у нас присутствует и БАМАП, и ассоциация страховщиков. Они, я думаю, согласны работать за деньги своих отраслей.

Вопрос возможности включения экспертов в обсуждение очень интересует. Должен быть механизм, при котором орган, разрабатывающий акт, обязан принимать и рассматривать заявки тех, кто хочет поучаствовать в рассмотрении акта, в работе над этим актом, организовать свой круг экспертов для обсуждения. Получить одностороннее заключение не очень правильно. При всем уважении к отраслевым ассоциациям, я не верю, что они будет защищать всех. Они будет защищать себя. К примеру, ассоциация банков не будет защищать розничный бизнес, когда речь шла об увеличении платы за сбор денег. Или что бы Минфин слал документы не только в ассоциацию страховщиков, но и тем, кто страхуется. Необходимо, чтобы была прямая, понятная процедура включения лиц, которые участвуют в этом обсуждении, в число экспертов, специалистов или в число просто заинтересованных.

Расчеты – ключевой элемент ОРВ

Максим Половинко: Вопрос подсчета: насколько он публичен? Что входит в основу этого подсчета? Насколько этому подсчету можно возражать?

Дмитрий Пятаченко: По расчету: первоначально мы, когда обсуждали где это должно быть, т.е. формула, математика, то предполагалось что это вполне возможно записать в порядок, который будет утверждаться Советом Министров, как положение о порядке расчета ОРВ. Но в процессе подготовки стало понятно, что это не уместно механизм с формулами, с определениями включать в документ такого высокого уровня. Второй вопрос в том, что мировая практика говорит, что таких порядков может быть неограниченное количество.

Нам надо понимать, что необходимо на чем-то сфокусироваться на первоначальном этапе. Поэтому за основу мы предлагаем взять так называемую модель или инструкцию по стандартной модели издержек для бизнеса. Мы говорим только о бизнесе. Мы не говорим о населении, о бюджете, о социальных последствиях, экологических и так далее. Хотя ОРВ во многих странах включает, в том числе, и эти последствия.

Надо посчитать, какие дополнительные издержки будут на одно предприятие, и умножить на количество предприятий, которые потенциально подпадут под это новое регулирование. В упрощенном виде формула состоит из двух данных: затраты на одно предприятие и количество субъектов, которые подпадут. В итоге мы получаем сумму для всей экономики. Сам по себе порядок подсчета может меняться, может быть специфический для разных сфер. Общий порядок, скорее всего, должен быть утвержден Министерством экономики, как Методические указания к порядку расчета или порядку ОРВ. Что касается самой по себе формулы, то формула на первоначальном этапе, мы более чем уверены, должна быть предельно простой.

Владимир Хлабордов: Смотрите, статья из Белорусской газеты: «Калькулятор против принтера». Принтер – имеется в виду количество нормативных актов, а калькулятор – как оценка. Важен момент, когда система счета хоть на половину внедриться, тогда придется сказать: «Товарищи, мы не посчитали, не надо суетиться». Потому что будешь потом вносить изменения. С чего ОРВ начинается? Может, ничего не надо делать и оказывается, что все хорошо. Просто не меняй обстановку, а измени свой взгляд на нее. Задача, что бы с помощью ОРВ чуть-чуть эмоции и скорости приостановились, и она приобрела силу проведения расчетов, что бы люди начали считать. Это сложно. Не смотря на то, что в положении нарисовали табличку о подготовке финансово-экономического обоснования, но во всех документах, в 95-99% в табличках прочерки. Хотя очевидно, что расходы есть, но прочерк.

Максим Половинко: Я производитель кваса, я говорю, что формула неправильная. Какие мои действия?

Дмитрий Пятаченко: Посчитайте по-своему. Представьте свои расчеты.

Максим Половинко: В этот орган? Или в Департамент по предпринимательству? Как решаются споры?

Дмитрий Пятаченко: Механизм разрешения споров не предусмотрен сам по себе. Даже когда орган посчитает издержки, он может посчитать несколько видов издержек для нескольких норм, для разных субъектов, для разных регионов. Невзирая на то, что, например, будут огромные затраты для бизнеса, или в определенном регионе для определенной отрасли, это не значит, что документ не будет принят. Это просто пища для размышления нормотворческого органа. Если Совет Министров будет принимать постановление, то он будет принимать решение с учетом этой оценки. То есть решение должно быть взвешенным. Он понимает, что расходы бизнеса будут такими-то, но, тем не менее, мы считаем необходимым все равно внедрить эту норму. И бизнес в данном случае с помощью процесса ОРВ на это не повлияет. Он может повлиять, предоставив свои расчеты.

Максим Половинко: Каким механизмом обеспечено то, что Совет Министров увидит мой расчет?

Дмитрий Пятаченко: Совет Министров может увидеть расчет только исходя из таблицы предложений и рекомендаций, которая является обязательным пунктом в форме отчета по результатам ОРВ.

Дмитрий Пятаченко: Если Вы подаете расчет и говорите, что расчеты, которые провел госорган, неправильные, мы считаем необходимым применить вот такой расчет, у нас есть такие данные, и это повлечет такие-то затраты, то это положение, порядок расчета является обязательным элементом, как предложение от бизнеса.

Максим Половинко: На какой стадии появляется расчет?

Дмитрий Пятаченко: Лучшая международная практика – первая ОРВ, потом – проект, нормы и так далее, а не наоборот. И только на основании разработки разных материалов и вариантов определяется наилучшее решение: регулировать не регулировать, как регулировать, в какой форме, то, что должно быть концептуально. Поэтому предлагается на первом этапе, исходя из нынешней практики, когда уже появляется не просто идея, а уже какой-то проект акта или проект положения, который гораздо легче для всех нас и для бизнеса в том числе, оценить и определить, насколько его последствия будут позитивные или негативные. И только на основании этого возможно сделать какой-то определенный расчет.

Ольга Гучек: Будет ли просчитываться, оцифровываться польза от принятия акта?

Дмитрий Пятаченко: Если говорить в общем, она должна оцениваться. Конечно, мы сравниваем выгоды и затраты. С точки зрения бизнеса есть большая проблема в затратах, как негативное последствие. Позитивные последствия орган и сам рассчитает.

Вадим Бородуля: Есть проблема еще вот в чем. Для того, что бы дать какой-то расчет и оценку, необходимо обладать определенными данными, теми же статистическими, которыми мы не обладаем.

Максим Половинко: В расчете будет фигурировать конечная цифра или механизм? Мне кажется, что должен фигурировать механизм, потому что конечная цифра она неприменима.

Максим Половинко: Да, если написать простые цифры с умножением 5*20=100, то не понятно. Что такое 5?

Валентина Шундалова: В форме отчета мы предполагаем описание, оценку видов расходов. Для того, что бы написать, что такое 5, надо написать, что это 5 человек или 5 рублей.

Максим Половинко: Нужно запретить закрывать от общественности расчеты, запретить закрывать статистические данные. Нужно, чтобы они были доступны и понятны. Ничего закрытого в них нет, как правило, есть просто какая-то фантомная боль госорганов, что кто-то ещё что-то узнает.

Валентина Шундалова: Сегодня бизнес-ассоциации, бизнес-союзы обращаются в Совет Министров, обращают внимание на некачественно подготовленные НПА. Совмин, не смотря на то, что это не прописано никакими НПА, рассматривает эти письма, дает поручения на основании этих писем. Сегодня этот механизм работает. Если Вы считаете, что отчет подготовлен некачественно, что неучтены интересы отдельных групп, не все затраты, и уже документ на высокой степени готовности, внесен в Совмин или Президенту, никто не запрещает написать соответствующему нормотворческому органу и обратить внимание на ошибки, которые были в нормотворческой деятельности.

Максим Половинко: Всем спасибо!

Итоговый документ:

Желательно создать единый Интернет-ресурс, где будут размещаться проекты актов, оценка которых проводится.
Должен быть обеспечен открытый доступ к проведенными расчетам (затраты бизнеса и выгоды от принятия акта), статистическим данным, отчетам, заключениям, неучтенным возражениям.
Необходимо предусмотреть срок не менее 10 дней, в течение которого представители бизнеса могут предоставить свои замечания и предложения по проекту нормативного правового акта.
В государственном органе желательно создать круг экспертов, специалистов, которые будут привлекаться к обсуждению проекта акта. Должна быть понятная процедура формирования такого круга экспертов.
К обсуждению проекта акта необходимо привлекать не только представителей отраслевых союзов, ассоциаций, предприятий, но и иных лиц, которых может затронуть нормативный правовой акт.