Несмотря на давность введения упомянутых мер (август 2014 г.), до настоящего времени их толкование осуществляется по-разному. Основной вопрос заключается в том, распространяется ли запрет в отношении ввоза «санкционных» товаров в Российскую Федерацию на транзит таких товаров по ее территории. От ответа на данный вопрос зависит правомерность привлечения перевозчиков к административной ответственности по ст. 16.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Позиция российских таможенных органов
Практика показывает, что таможенные органы Российской Федерации под понятием «ввоз», о котором идет речь в Указе № 560, понимают любое фактическое пересечение «санкционными» товарами границы Российской Федерации, в том числе и в целях транзита по ее территории в адрес получателей товаров в третьих странах (Кыргызстан, Узбекистан, Монголия и др.). Соответственно, введенный запрет, по мнению российских таможенных органов, касается и транзита товаров по территории России.
В обоснование своей позиции таможенные органы Российской Федерации ссылаются на п. 6 Решения Межгоссовета ЕвразЭС от 27.11.2009 № 19 «О едином нетарифном регулировании Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации» (далее — Решение Межгоссовета ЕвразЭС), согласно которому запреты и ограничения в торговле товарами с третьими странами применяются в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации в соответствии с национальными законодательствами. По мнению таможенных органов, данная норма позволяет Российской Федерации вводить в одностороннем порядке запреты и ограничения, касающиеся не только ввоза определенных товаров на территорию России, но и транзита по ее территории в адрес третьих стран.
Также таможенные органы ссылаются на положения Федерального закона от 30.12.2006 № 281-ФЗ «О специальных экономических мерах» (далее — Закон № 281-ФЗ), согласно которому Российская Федерация, исходя из своих национальных интересов, может вводить специальные экономические меры, к которым среди перечисленных в указанном Законе относится мера в виде запрещения внешнеэкономических операций или установления ограничений на их осуществление (п. 3 части второй ст. 3 Закона № 281-ФЗ).
В связи с такой практикой за время действия Указа № 560 (более полугода) имели место неоднократные случаи не только выдворения «санкционных» товаров за пределы Российской Федерации, но и привлечения перевозчиков к административной ответственности с наложением больших штрафов за осуществление транспортировки (как автомобильной, так и железнодорожной) данных товаров по территории России.
Запрет на транзит товаров с позиции международных договоров
На наш взгляд, проблема в толковании Указа № 560 заключается в том, что таможенные органы Российской Федерации не рассматривают вышеупомянутые нормы через призму их соответствия международным договорам, которые являются обязательными для применения согласно ст. 15 Конституции Российской Федерации. При этом если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
В силу положений ст. 1 Таможенного кодекса Таможенного союза (далее — ТК ТС) таможенное регулирование в Таможенном союзе (далее — ТС) осуществляется в соответствии с таможенным законодательством ТС, а в части, не урегулированной таким законодательством, — в соответствии с законодательством государств — членов ТС.
Из положений п. 8 части первой ст. 4 ТК ТС следует, что введение и применение на таможенной территории ТС в отношении третьих стран мер нетарифного регулирования, а также мер, затрагивающих внешнюю торговлю товарами и вводимых исходя из национальных интересов, включая случаи их применения в одностороннем порядке, возможно исключительно в рамках и на основании заключенных международных договоров.
Иными словами, рассматривать национальное законодательство каждого из государств — членов ТС в отрыве от международных договоров недопустимо, поскольку изначально национальное законодательство в области таможенного регулирования издано либо приведено в соответствие с международными договорами.
В соответствии с Решением Межгоссовета ЕвразЭС основными международными договорами (до вступления в силу с 2 января 2015 г. Договора о Евразийском экономическом союзе), регулировавшими порядок введения на территории ТС запретов и ограничений, являлись:
- Соглашение о единых мерах нетарифного регулирования в отношении третьих стран (заключено в г. Москве 25.01.2008, утратило силу с 2 января 2015 г., далее — Соглашение от 25.01.2008);
- Соглашение о порядке введения и применения мер, затрагивающих внешнюю торговлю товарами, на единой таможенной территории в отношении третьих стран (заключено в г. Москве 09.06.2009, утратило силу с 2 января 2015 г., далее — Соглашение от 09.06.2009), изданное в целях реализации Соглашения от 25.01.2008.
Статьей 7 Соглашения от 25.01.2008 определено, что меры регулирования, затрагивающие внешнюю торговлю товарами и вводимые исходя из национальных интересов, могут вводиться, если эти меры необходимы для обеспечения обороны и безопасности. В соответствии со ст. 6 Соглашения от 09.06.2009 к таким мерам относится в том числе запрет на ввоз и (или) вывоз определенных товаров.
Однако возникает вопрос о том, в каком объеме следует рассматривать понятие «ввоз и (или) вывоз» и распространяет ли оно свое действие на таможенный транзит в третьи страны.
Ответ на этот вопрос частично отражен в ст. 1 Соглашения от 25.01.2008, где раскрыто понятие «внешняя торговля товарами», под которой понимается «экспорт и (или) импорт товаров». В свою очередь «импорт товара» в соответствии со ст. 1 названного Соглашения означает ввоз товара на таможенную территорию государства или на единую таможенную территорию с таможенных территорий третьих стран без обязательства об обратном вывозе.
Таким образом, понятие «ввоз товаров» в данном случае идентично по значению понятию «импорт товаров», а следовательно, запрет ввоза «санкционных» товаров на территорию России не может распространять свое действие на транзит товаров по территории Российской Федерации с местом доставки в третьи страны.
Подтверждение указанного вывода также содержится в ст. 9 Соглашения от 09.06.2009, из которой однозначно следует, что меры в виде запрета ввоза товаров касаются только тех товаров, которые предназначены для государства, применившего меры, затрагивающие внешнюю торговлю товарами, то есть предназначены для размещения на территории этого государства (в данном случае — Российской Федерации).
Запрет на транзит товаров с позиции национального законодательства России
После проведенного анализа международных договоров вновь обратимся к Закону № 281-ФЗ, ссылкой на который таможенные органы Российской Федерации мотивируют действие запрета в отношении транзита товаров. Поскольку применяемые в соответствии с законодательством специальные экономические меры могут касаться только запрещения (ограничения) внешнеэкономических операций, то становится очевидным, что в указанном Законе также идет речь о распространении запрета только на ввоз/импорт и (или) вывоз/экспорт товаров.
Аналогичным образом сформулирован характер примененной меры и в Указе № 560: вводимая мера касается запрета осуществления внешнеэкономических операций, предусматривающих ввоз на территорию Российской Федерации «санкционных» товаров. При этом под внешнеэкономической операцией понимаются экспорт и импорт, а также иные формы передачи (международного обмена) контролируемой продукции, осуществляемой на основании договоров (контрактов, соглашений), заключаемых между российскими и иностранными лицами (Положение о лицензировании внешнеэкономических операций с товарами, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 15.09.2008 № 691).
Таким образом, опираясь на раскрытие понятий «внешнеэкономическая операция» и «внешняя торговля товарами» применительно к введению специальных экономических мер, можно сделать вывод, что и с позиции национального законодательства Российской Федерации введенная Указом № 560 мера не может быть направлена на запрет транзита «санкционных» товаров по ее территории.
Разъяснения иных компетентных органов
По вопросу о том, действует ли запрет, установленный Указом № 560, в отношении транзита товаров, многие перевозчики, в том числе белорусские, направляли запросы в различные компетентные органы.
Решением Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (Россельхознадзора) от 21.11.2014 № ФС-ИВ-7/22886 установлено, что Россельхознадзор с 30 ноября 2014 г. запрещает транзит подконтрольных госветнадзору товаров, вошедших в Перечень, утвержденный постановлением № 778, следующих в третьи страны через пункты пропуска Республики Беларусь, и разрешает транзит таких товаров через пункты пропуска, расположенные на российском участке внешней границы ТС, при наличии разрешений Россельхознадзора. Как следствие, до 30 ноября 2014 г. какие-либо ограничения по транзиту «санкционных» товаров по территории России в третьи страны отсутствовали. С указанной даты введены соответствующие ограничения, которые, надо отметить, также не запрещают транзит указанной категории товаров по территории Российской Федерации в третьи страны.
18 декабря 2014 г. была издана Рекомендация Коллегии Евразийской экономической комиссии (далее — ЕЭК) № 21 «О нераспространении вводимых в одностороннем порядке мер, затрагивающих внешнюю торговлю товарами, в отношении товаров, перемещаемых в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита». Согласно данному документу Российской Федерации рекомендовано обеспечить неприменение введенных в одностороннем порядке мер, затрагивающих внешнюю торговлю товарами, в отношении товаров, перемещаемых в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита.
Наконец, ЕЭК 4 февраля 2015 г. направила в адрес Министерства транспорта и коммуникаций Республики Беларусь свою позицию по данному вопросу, разъяснив, что системное толкование положений Указа № 560 позволяет сделать вывод о том, что предусмотренные данным Указом меры направлены только на запрет ввоза на территорию Российской Федерации запрещенных товаров, предназначенных для выпуска во внутреннее потребление на территории Российской Федерации. Соответственно, распространение таможенными органами Российской Федерации предусмотренных Указом № 560 ограничений в отношении товаров, следующих транзитом через территорию России в третьи страны, является расширительным толкованием требований упомянутого Указа.
В августе 2014 г. в России был введен запрет на ввоз или ограничение ввоза некоторых видов товаров. Отдельные государственные органы полагают, что данный запрет распространяется и на транзит таких товаров по территории Российской Федерации. На этом основании в том числе и белорусские перевозчики неоднократно привлекались в России к административной ответственности по ст. 16.3 КоАП — за несоблюдение запретов на ввоз товаров на территорию Таможенного союза или в Россию. Вместе с тем анализ законодательства позволяет усомниться в обоснованности озвученной позиции.
Справочно
Согласно ст. 3 ТК ТС таможенное законодательство ТС состоит из ТК ТС, международных договоров государств — членов ТС, а также решений Комиссии ТС, регулирующих таможенные правоотношения в ТС, принимаемых в соответствии с ТК ТС и международными договорами государств-членов.
