Письменные разъяснения органов исполнительной власти: нерешенные проблемы

Алексей ЛУКАШОВ, 
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры уголовного права юридического факультета БГУ

Что произошло?

Рассмотрев обращение Республиканского общественного объединения «Белорусская научно-промышленная ассоциация» (РОО «БНПА»)*, КС принял решение № Р-1190/2019 «О правовом регулировании письменных разъяснений нормативных правовых актов». Решение, если оно будет реализовано Парламентом, может способствовать стабилизации правоприменительной практики и усилению гарантий защиты прав и законных интересов граждан и организаций. (* Обращение в КС подготовлено автором данной статьи, являющимся экспертом РОО «БНПА» (прим. ред.)).

КС отметил, что в настоящее время существует правовая неопределенность в регулировании письменных разъяснений применения НПА, принимаемых уполномоченными государственными органами (организациями), и признал необходимым внести в Закон от 17.07.2018 № 130-З «О нормативных правовых актах» (далее — Закон № 130-З) изменения, направленные на определение юридической силы и характера этих разъяснений.

Проблема письменных разъяснений государственных органов по вопросам применения законодательства и подходы к ее разрешению в законодательном порядке в свете решения КС — в настоящем материале.

Немного истории

Среди отличительных черт законов, принимавшихся в 90-е гг. прошлого века после выхода республики из состава СССР, следует отметить появление норм, делегировавших органам исполнительной власти полномочия на дачу разъяснений по вопросам применения законодательства, что не было характерно для законодательства советского периода.

Справочно.
При официальном толковании и разъяснении НПА не допускаются изменение содержания его нормативных предписаний, введение или усиление ответственности граждан (юридических лиц), ограничение их прав и свобод либо их лишение, возложение дополнительных обязанностей по сравнению с существующими и т.д. (п. 3 ст. 69 Закона № 130-З).

Например, в ст. 40 Закона от 03.06.1993 № 2343-XII «О страховании» (утратил силу) органу государственного надзора за страховой деятельностью вменялось в обязанность давать разъяснения по вопросам применения страхового законодательства.

Такая законодательная практика в дальнейшем получила распространение, и начиная с 2012 г. во многих вновь принимаемых или действующих законах стали появляться нормы, предоставляющие республиканским органам государственного управления право или возлагающие на них обязанность давать разъяснения по вопросам применения законодательства (например, ст. 9 Закона от 13.07.2012 № 419-З «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» и др.).

Из содержания Закона от 10.01.2000 № 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», действовавшего до 01.02.2019, и заменившего его Закона № 130-З следует, что письменные разъяснения республиканских органов государственного управления по вопросам применения законодательства не являются НПА, не обязательны для применения и носят рекомендательный характер.

На практике такой правовой статус разъяснений предоставляет возможность республиканским органам госуправления, дав разъяснение, не применять его при решении того или иного конкретного вопроса, входящего в его компетенцию.

Имели место случаи, когда исполнительная власть, давая письменные разъяснения, занимала по тому или иному вопросу, не урегулированному должным образом или урегулированному неоднозначно в законодательстве, позицию, противоречащую программным, фундаментальным положениям актов большей юридической силы.

Например, позиция, занятая Минфином в разъяснениях от 27.12.2016 № 13-1-46/459, от 07.04.2017 № 13-1-46/4056 по вопросу о праве страховых брокеров путем заключения гражданско-правовых договоров привлекать физических лиц, в том числе ИП, для выполнения отдельных функций страховых брокеров при осуществлении посреднической деятельности по страхованию, вступала в противоречие с предписаниями подп. 9.1 п. 9 Директивы Президента Республики Беларусь от 31.12.2010 № 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь» (далее — Директива № 4).

Видение проблемы глазами РОО «БНПА» 

Из обращения РОО «БНПА» в КС следовало, что, по мнению Ассоциации, предоставляя право или обязывая республиканские органы государственного управления давать разъяснения по вопросам применения законодательства, Парламент в лице его нижней палаты фактически уходит от выполнения обязанности по аутентичному (официальному) толкованию принимаемых им законов (п. 2 ч. 1 ст. 97 Конституции), снимает с себя ответственность за наличие правового пробела в принятом им законе и за правовую неопределенность имеющихся в нем норм.

Включением таких норм в закон законодательная власть перекладывает ответственность за пробельность закона, за правовую неопределенность имеющихся в нем норм на исполнительную власть, а последняя также не несет никакой ответственности за свои разъяснения, которые никого и ни к чему не обязывают, поскольку носят рекомендательный характер.

Справочно.
В соответствии со ст. 140, 141 Закона о налоговом администрировании Литовской Республики нарушение плательщиком налогового законодательства из-за неверного толкования налоговым администратором налогового законодательства <…> является основанием для освобождения налогоплательщика от штрафных санкций за такое нарушение.

Не всегда благополучное состояние дел в сфере применения законодательства, нормы которого требовали разъяснений исполнительной власти, нашло отражение в Директиве № 4. Бизнес-сообщество предлагало различные варианты решения рассматриваемой проблемы, в том числе путем включения соответствующих норм, делегирующих республиканским органам госуправления полномочий на дачу разъяснений по вопросам применения законодательства, в проект закона о НПА. Предлагалось установить правила принятия (издания) и обнародования письменных разъяснений, следование которым исключало бы наличие вины хозяйствующего субъекта и неприменение к нему мер ответственности и других отрицательных последствий за действия или бездействие, совершенные на основе разъяснения, в случае последующего изменения регуляторной практики. К сожалению, эти предложения не нашли отражения в Законе № 130-З. 

Позиция Конституционного Суда

Проанализировав нормы законодательства, регулирующие дачу письменных разъяснений, и правоприменительную практику их дачи и применения, КС пришел к следующим выводам.

1. Письменные разъяснения применения НПА уполномоченных государственных органов (организаций) имеют особую правовую природу, не относятся к НПА, не уточняют и не дополняют правовое регулирование, а содержат рекомендации, направленные на формирование единообразной практики применения действующих норм.

2. Закон № 130-З не предусматривает положений о юридической силе и характере таких письменных разъяснений, и в нем имеется правовая неопределенность в регулировании письменных разъяснений.

3. Правовая неопределенность регулирования разъяснений не позволяет в полной мере обеспечивать соблюдение конституционного принципа верховенства права, порождает возможность неоднозначного понимания норм и их неединообразного применения и тем самым может привести к нарушению конституционных гарантий реализации и защиты прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц, повлечь причинение вреда личности (имуществу).

4. Законодателю следует урегулировать правоотношения, касающиеся письменных разъяснений, в целях обеспечения принципа верховенства права, исключения правовой неопределенности в их регулировании путем внесения в Закон № 130-З изменений, направленных на определение юридической силы и характера разъяснений.

Вывод

Соглашаясь с позицией КС, поддерживая в целом сделанные им выводы и принятое им решение, хотелось бы отметить следующее.

Представляется спорным утверждение КС о том, что письменные разъяснения лишь содержат рекомендации, направленные на формирование единообразной практики применения действующих правовых норм.

В настоящее время разъяснения, с нашей точки зрения, являются ничем иным, как неофициальным толкованием НПА, такой статус этих разъяснений может быть сохранен или изменен. Однако в Законе № 130-З, полагаем, надлежит предусмотреть запрет на применение санкций и иных неблагоприятных последствий соблюдения гражданами и хозяйствующими субъектами письменных разъяснений, противоречащих нормативным правовым предписаниям.

Вместе с тем КС оставил без внимания поставленный РОО «БНПА» вопрос, связанный с ответственностью государства за действия уполномоченных им лиц, превратно истолковавших (разъяснивших) нормативные правовые предписания.

Имеются основания утверждать, что ничто не препятствует законодателю решить этот вопрос положительно в Законе № 130-З, проект изменений в который должно подготовить Правительство.

Валерий ФАДЕЕВ, 
заслуженный юрист Беларуси, заместитель Председателя Конституционного Суда в отставке

Как сейчас?

Необходимо отметить, что согласно п. 2 ст. 69 Закона № 130-З нормотворческие органы (должностные лица), осуществляющие правовое регулирование и управление в определенной отрасли (сфере деятельности) или к компетенции которых отнесено решение соответствующих вопросов, при необходимости подготавливают письменные разъяснения применения НПА. 

Справочно.
При официальном толковании и письменном разъяснении НПА не допускаются изменение содержания его нормативных предписаний, введение или усиление ответственности граждан и юридических лиц, ограничение их прав и свобод (п. 1 ст. 69 Закона № 130-З).

Что касается разъяснений, то на самом деле они лишь обозначены, однако далее никоим образом не раскрывается их правовой статус. На практике возникают ситуации, когда официальный орган дает разъяснение, субъект действует в соответствии с ним, а затем обнаруживается, что он допустил нарушение и, будучи привлеченным за это к ответственности, не может использовать указанное разъяснение для своей защиты. 

Разъяснения не являются НПА и, следовательно, не имеют обязательного характера, не могут влиять на принимаемое судом решение и быть, например, основанием для освобождения от ответственности в случае осуществления деятельности согласно таким разъяснениям.

Справочно.
Разъяснения не являются официальным толкованием актов, и согласно ч. 2 п. 2 ст. 69 Закона № 130-З дача разъяснений осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством об обращениях.

Вопрос об этом обсуждался в свое время и рабочей группой, созданной при Минэкономики по результатам исследования административной ответственности в сфере предпринимательства. Тогда автором была предложена примерно следующая формулировка: «Если субъект действовал в соответствии с разъяснением уполномоченного органа (организации), данным в соответствии с компетенцией этого органа (организации), он не может быть привлечен к ответственности в случае, если его действия привели к нарушению». 

Однако тогда эта идея не была поддержана большинством представителей госорганов. И нужно отдать должное Ассоциации за последовательность действий и обращение в КС по данному вопросу и самому КС, который принял указанное решение.

Как может быть реализовано?

Представляется, что разъяснения в случае придания им Законом № 130-З статуса документов, обладающих юридической силой, в качестве официальных документов должны размещаться на сайтах соответствующих госорганов и применяться по общему правилу в отношении неограниченного круга лиц.

Нужно учитывать, что такое применение может быть связано с определенным риском, поскольку вопросы могут быть разными и возможны ситуации, когда такое разъяснение может касаться только специфического вопроса, характерного лишь для данного субъекта (либо группы субъектов). В связи с этим в конкретном разъяснении, вероятно, должны быть конкретно указаны перечень отношений, субъектов, пределы действия и т.д. 

При этом, конечно же, разъяснение, данное одному субъекту (группе субъектов), должно применяться единообразно для всех, иначе мы рискуем получить, как говорил В.И. Ленин, «законность калужскую и казанскую...».

Справочно.
Структурные подразделения государственных органов (организаций) (их руководители) не вправе принимать (издавать) НПА, если иное не предусмотрено законодательными актами (п. 4 ст. 3 Закона № 130-З).

Естественно, если в Законе № 130-З будут определены юридическая сила и характер указанных разъяснений, необходим, вероятно, и механизм их обжалования. 

В данном случае по аналогии может быть использован механизм обжалования, предусмотренный Законом от 18.07.2011 № 300-З «Об обращениях граждан и юридических лиц». Однако нужно учитывать специфику этих разъяснений, и, по всей вероятности, обжалование должно адресоваться тому органу, который принял нормативный акт.

Ответы на обращения, как видится, могут быть обжалованы в вышестоящую организацию или суд, но разъяснение, касающееся применения норм законодательства, вряд ли может быть обжаловано в суд. Вместе с тем суды при рассмотрении конкретных дел могут оценивать разъяснения с точки зрения их соответствия законодательству и при возникновении сомнений обращаться в соответствующий нормотворческий орган для уточнения его позиции. Даже если суд придет к выводу о неправильной трактовке норм органом, давшим разъяснение, это не должно сказаться на виновности субъекта, поскольку он действовал в соответствии с разъяснением и не должен отвечать за «огрехи» госоргана. Тогда суд может вынести определение, указав госоргану на его ошибку.

Представляется, что разъяснения должны получить статус документа, приравненного к НПА госоргана, в связи с чем они должны быть подписаны руководителем госоргана. Несомненно, это придаст большую весомость документу: как-никак подписал его прямой начальник, а не коллега, работающий за соседним столом. С другой стороны, проекты НПА готовятся, как правило, сотрудниками соответствующих госорганов с учетом теперь обязательного прогнозирования последствий их издания, в том числе оценки регулирующего воздействия на условия осуществления предпринимательской деятельности. Так что, по сути, не должно возникать затруднений с толкованием, если, конечно, работа была проведена основательно.