Сфера закупок отличается высокими коррупционными рисками. Главной проблемой в практике проведения закупок является отсутствие описания бизнес-процессов закупок на предприятии, а также четких сфер ответственности. Так, основные коррупционные риски возникают при формировании технического задания. При этом подписи лица, которое это задание непосредственно формирует, зачастую нигде нет, есть лишь подписи юрисконсультов, экономистов и других членов комиссии.
Можно выделить 6 признаков коррупционной процедуры закупки:
В коррупционном контракте цена значительно отличается от рыночной — она может быть как гораздо выше рыночной, так и ниже ее.
Например, проводится закупка на доработку сайта, и очевидно, что цена неоправданно завышена. Понятно, что когда заказывается что-то материальное, скажем, автотранспортное средство или оборудование, то цену достаточно легко проверить. Если же речь идет о сложной информационной системе, разработке программного обеспечения, сайтов, веб-сервисов, то есть тех услуг, которые нельзя «потрогать руками», то оценить стоимость контракта труднее, однако всегда можно определить заложенный в цену «откат». Конечно, в отдельных случаях доказать коррупционность контракта, исходя из его цены, крайне сложно — например, когда речь идет о закупках медицинской техники (оборудования). Здесь проблема в том, что специалистов, которые могли бы помочь с независимой экспертизой, очень мало и большинство из них включены в этот процесс и не заинтересованы в выявлении коррупции.
Цена включает в себя, как правило, расходы, которые должен понести поставщик (подрядчик, исполнитель) в связи с исполнением обязательства при заключении с ним соответствующего договора. Однако организатор процедуры закупки для целей лоббирования интересов конкретной организации может «нагрузить» цену большим объемом требований, нежели при обычных обстоятельствах и условиях гражданского оборота. Например, вместе с поставкой товара потребовать также выполнения работ (оказания услуг), являющихся, по мнению организатора закупки, сопутствующими закупаемому товару. Это могут быть шефмонтаж, пусконаладочные работы, выполнение сервисного обслуживания в гарантийный период, проведение обучения. Но данные работы (услуги) становятся «сопутствующими» в том случае, когда возникает требование о наличии непосредственно у участника процедуры закупки собственной сервисной службы, собственных специалистов в штате, которые будут проводить обучение, выполнять пусконаладочные работы, шефмонтаж.
Стоит отметить, что отражение в документах по закупке требования о подтверждении наличия у участника, например, сервисной службы и (или) возможности выполнить пусконаладочные работы, шефмонтаж, провести обучение как таковое не будет являться ограничением и способствовать коррупции. Однако если будет указано, что объект или оборудование, необходимое для осуществления сервисного обслуживания, должны находиться в собственности, в аренде или в хозяйственном ведении с четким определением того, что и на каких правах должно быть у участника, то это также сигнализирует о коррупции. В такой ситуации исключается возможность участника участвовать в процедуре закупки, если отношения построены на основании договоров (соглашений) или гарантийных писем с третьими лицами, которые специализируются на сервисном обслуживании, шефмонтаже, пусконаладочных работах. Или же такой участник сможет принять участие в процедуре закупки, но с учетом указанного выше его предложение, скорее всего, будет отклонено как не соответствующее требованиям.
Исходя из вышеизложенного, к требованиям в отношении предмета закупки и сопутствующих ему (входящих в его состав) условий необходимо относиться обдуманно, принимать во внимание специфику предмета закупки, достаточность конкуренции по нему, объективные факторы, которые влияют на формирование требований, исключить безосновательность (имеется в виду установление требований без их проработки, на уровне принятия решений вроде: «а давайте еще вот это включим, я же заказчик, что желаю, то и требую»). Иными словами, следует максимально исключить субъективный подход к формированию предмета закупки.
Часто случается, что проект почти завершен и проведение процедуры является всего лишь формальностью. В такой ситуации в документации по закупке выставляются нереальные сроки исполнения.
Зачастую очевидно, что если бы участник — победитель не начал выполнять работу (оказывать услугу) и (или) поставку раньше объявленной процедуры, то в отведенный срок указанный объем работ выполнить было бы невозможно. Нереальные сроки в данном случае — основной критерий того, что закупка договорная, так как все обо всем договорились заранее.
Примером может служить ситуация с планово-предупредительными ремонтами оборудования, которые планируются строго по графику и на которые требуются материалы в объеме, как правило, незначительно отличающемся от объема по предыдущим ремонтам. То есть при наличии графика планово-предупредительного ремонта ответственные исполнители могут и должны заблаговременно сделать заявку на приобретение необходимых материалов. Однако такая заявка появляется, как правило, слишком поздно. Допустим, заказчик заявляет срок поставки до 10 дней или того меньше по товарам, которые не производятся на склад, а только под заказ, и срок изготовления которых составляет от 30 дней. Есть поставщики (поставщик), которые могут поставить весь объем в такой срок. Это может свидетельствовать о личной заинтересованности конкретных исполнителей или их халатном отношении к исполнению своих обязанностей. Такие закупки, как правило, приводят к тому, что стоимость товара несколько превышает его рыночную или итоговую стоимость при заблаговременном проведении процедуры.
Зачастую в документации о закупке прописываются произвольные требования в отношении наличия лицензий и (или) сертификатов.
В случае отсутствия требуемых лицензий и (или) сертификатов участники просто не допускаются к дальнейшему участию в процедуре закупки.
Однако не всегда в законодательстве содержится требование об обязательной сертификации товаров (работ, услуг). Наличие подобного требования в документации о закупке, как правило, приводит к ограничению конкуренции, отклонению предложений, недопуску к оценке предложений участников. Требование о наличии сертификата, отсутствующее в законодательстве, может быть выдвинуто в тех случаях, когда данное требование объективно. Например, системой менеджмента качества ИСО 9001-2015 заказчика может быть предусмотрено, что товары, работы, услуги, приобретаемые таким заказчиком для целей производства продукции, должны быть только сертифицированными.
Техническое задание должно давать участнику полное представление о том, что необходимо заказчику. Однако нередко происходит совсем наоборот: читая техническое задание, крайне сложно определить, что же нужно заказчику, а в последующем заказчик отклоняет предложение участника ввиду несоответствия требованиям. При этом причина, по которой отклоняется предложение, не указывается ни в техническом задании, ни в самой документации.
Нередко происходит так, что в документации заказчик объединяет различные виды товаров, работ, услуг в один лот. В таком случае один участник должен предложить все перечисленное в заявке. Однако зачастую это проблематично и порождает ограничение конкуренции и необоснованное посредничество. Или же может быть предусмотрено несколько лотов, но в условиях процедуры прописывается, что только тот участник, который предложит все по первому лоту, может реализовать все остальные. Как правило, это признак потенциально коррупционного контракта, привлекающий внимание к данной процедуре.
Белорусское законодательство никак не ограничивает закупки предметов роскоши, однако когда кто-либо приобретает мраморные ванны или машины за баснословные суммы, на это обращают внимание. Огласка таких закупок зачастую приводит к отмене конкурса, но в данном случае действует скорее медийный фактор,
а не юридический. Однако имеют место случаи, когда при строительстве в проектной документации отражают требования по отделочным материалам не типовых потребительских качеств, а повышенных, при этом значимость объекта строительства довольно невысока. То же касается и отделочных материалов. Предъявляя завышенные требования, заказчики, как правило, сужают круг участников, которые могут поставить товар.
За коррупционные преступления УК предусмотрена уголовная ответственность, в частности:
С учетом указанного выше работники, принимающие участие в закупках на разных стадиях (оформления служебной (докладной) записки, составления технического задания, задания на закупку и т.п.), должны быть ознакомлены с составами перечисленных статей, для того чтобы понимать всю степень ответственности за свои действия (бездействие) при участии в процессе организации, проведения, исполнения решений по процедурам закупок.
Коррупционные явления на местах зачастую возникают ввиду отсутствия регламентации многих бизнес-процессов, связанных с закупками, несмотря на наличие нормативных правовых актов, регулирующих сферу закупок. Есть только общие нормы, которые регулируют процесс закупок. Конкретные же действия, которые должны совершить заказчик и организатор, нигде не отражены. Так, в постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 15.03.2012 № 229 «О совершенствовании отношений в области закупок товаров (работ, услуг) за счет собственных средств» ничего не сказано о процессе подготовки. Устранение данных пробелов в локальных нормативных правовых актах, касающихся процедур закупок, может минимизировать коррупционные риски на предприятии. При построении бизнес-процессов необходимо формировать их от частного к общему и четко обозначать, что, кто и на каком этапе должен делать. Недостаточно издать приказ и назначить в нем лицо, ответственное за процесс подготовки процедуры закупки. Ведь, как правило, не только это лицо участвует в процессе подготовки процедуры закупки и документов по ней.
Отметим, что коррупционный риск закладывается уже на стадии подготовки технического задания, задания на закупку, а иногда и служебной записки. При составлении технического задания определяется то, что должно получить конкретное лицо, и при этом параметры заказа никак не обосновываются. Это происходит потому, что нет локального регулирования и степень ответственности лица, которое формирует заявку, снижена. Соответственно, такое лицо может заложить в заявку все что угодно. Когда начинают выяснять истину, то оказывается, что как таковой подписи лица, формировавшего техническое задание, нет, зато есть подписи иных должностных лиц, никак не участвовавших в данном процессе.
В локальных нормативных правовых актах необходимо указать лицо, ответственное за каждый этап проведения процедуры закупки, включая подготовительный, и детально прописать ответственность такого лица.
Детализация бизнес-процессов позволяет дисциплинировать и повысить уровень ответственности лиц, задействованных в процедуре закупки. Необходимо подробно описать порядок подготовки документов: ответственность, сроки, последовательность совершения действий.
Еще одна проблема заключается в том, что организаторы, так же как и заказчики, не очень хорошо знают свои права. Этим очень умело может пользоваться как заказчик, так и участник.
Несколько слов о предмете закупки. Часто при формировании его признаков указывают также и аналог. Например: «Предмет заказа — трактор "Беларусь" или аналог». Но мало кто задумывается о последствиях. Здесь уже возникает зона ответственности организатора, который должен понимать, какие критерии используются для выявления аналогичности. Нормативное понятие «аналог» нигде не урегулировано. Для устранения пробела необходимо установить критерии аналогичности в локальных нормативных правовых актах.
Рекомендуем указывать признаки, при наличии которых можно осуществить заказ, без ссылки на аналог. Целесообразно также закрепить за отдельным лицом обязанность по осуществлению жесткого контроля на всех этапах закупки и установить шаблоны, по которым можно было бы производить такой контроль.
