Основные вопросы статьи: Имеют ли письма государственных органов обязательную силу для субъектов хозяйствования? Могут ли субъекты хозяйствования не применять разъяснения государственных органов в своей деятельности, если считают, что такие разъяснения нарушают их права? Можно ли обжаловать разъяснение государственного органа в судебном порядке?
Субъекты хозяйствования нередко сталкиваются с проблемой правильного применения нормативных правовых предписаний в связи с неоднозначным правовым регулированием отдельных ситуаций, встречающихся на практике. Большое внимание в последнее время уделяется также вопросам применения актов, которые по своей правовой природе не являются нормативными и изданы с целью разъяснения или толкования отдельных положений законов, актов Президента Республики Беларусь, иных нормативных правовых актов. Например, письма Фонда социальной защиты населения Республики Беларусь (далее — ФСЗН), Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь, других государственных органов, несмотря на то что в большинстве случаев содержат рекомендательные положения, так или иначе влияют на регулирование отношений субъектов хозяйствования в соответствующей сфере. В качестве примера также можно привести недавно опубликованное на сайте Верховного Суда Республики Беларусь разъяснение о порядке применения Указа Президента Республики Беларусь от 11.08.2011 № 366.
Законодательство Республики Беларусь предусматривает определенные способы защиты от действий, исходящих со стороны государственных органов, которые противоречат законодательству и нарушают права и законные интересы юридических лиц (индивидуальных предпринимателей, граждан). Однако, как показывает практика, не все случаи нашли свое законодательное закрепление.
В случае, если есть неопределенность в том, каким образом должны быть применены положения нормативных правовых актов, субъекты хозяйствования стараются получить разъяснение компетентного государственного органа по интересующему их вопросу путем направления письменного запроса в соответствии с Законом Республики Беларусь от 18.07.2011 № 300-З «Об обращениях граждан и юридических лиц» (далее — Закон об обращениях). Впоследствии полученные ответы, как правило, используются субъектами в качестве доказательства правомерности их поведения при проведении государственными органами проверок.
Следует признать, что такой способ не всегда достаточно эффективен и не исключает наступления ответственности в случае, если лицо добросовестно воспользовалось рекомендацией, полученной от государственного органа. Во-первых, разъяснение может оказаться неверным и не соответствовать нормам законодательства; во-вторых, позиция государственного органа со временем может измениться.
К сведению.
Совместное письмо Министерства по налогам и сборам, Министерства финансов, Министерства экономики Республики Беларусь от 14.06.2013 «О некоторых вопросах привлечения юридических и физических лиц к административной ответственности» (далее — Письмо о привлечении к ответственности) обозначило направление правоприменительной практики в случае, если субъектами были использованы неверные разъяснения уполномоченных органов по применению законодательства о налогах и сборах. Так, меры административной ответственности не должны применяться, если правонарушение явилось следствием выполнения плательщиком разъяснений уполномоченного государственного органа, так как в данном случае будет отсутствовать вина плательщика, действовавшего в соответствии с полученным разъяснением уполномоченного государственного органа, а суд, орган, ведущий административный процесс, должен выносить постановление о прекращении дела об административном правонарушении. Письмо о привлечении к ответственности регулирует отношения исключительно в сфере налоговых вопросов.
В случае, если юридические лица, индивидуальные предприниматели или граждане считают, что ответом государственного органа на обращение нарушены их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной хозяйственной (экономической) деятельности, в силу части первой ст. 266-2 Хозяйственного процессуального кодекса Республики Беларусь (далее — ХПК) такие лица вправе обратиться в суд, рассматривающий экономические дела, с жалобой на ответ на обращение, решение об оставлении обращения без рассмотрения по существу, ответ на жалобу в вышестоящую организацию.
Статья 266-2 ХПК не содержит явного указания на то, обязан ли суд, рассматривающий экономические дела, анализировать содержание ответа на обращение по существу.
Существует позиция, согласно которой суд анализирует ответ на обращение лишь на предмет его соответствия требованиям, предусмотренным Законом об обращениях, и не исследует существо полученного ответа. Такой подход вытекает и из части седьмой ст. 226-2 ХПК, в силу которой суд, рассматривающий экономические дела, признав обжалуемый ответ на обращение ущемляющим права и законные интересы заявителя жалобы, признает жалобу обоснованной и выносит решение об обязанности организации (индивидуального предпринимателя) устранить допущенное нарушение. ХПК не содержит указания на то, что ответ на обращение может быть признан недействительным.
Ненормативные правовые акты государственного органа, органа местного управления и самоуправления, иного органа, которые не соответствуют законодательству и которыми нарушаются права и законные интересы юридических лиц, индивидуальных предпринимателей или граждан, могут быть признаны экономическим судом недействительными по заявлению указанных лиц, а также прокурора в порядке, предусмотренном гл. 25 ХПК.
Предметом рассмотрения в суде в соответствии с гл. 25 ХПК могут быть ненормативные правовые акты, то есть правовые акты, принимаемые (издаваемые) с целью осуществления конкретных (разовых) организационных, контрольных или распорядительных мероприятий либо рассчитанные на иное однократное применение. Перечень актов, являющихся ненормативными, закреплен в ст. 3 Закона Республики Беларусь от 10.01.2000 № 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (далее — Закон о нормативных правовых актах).
ХПК, иные законодательные акты Республики Беларусь не устанавливают порядок для оспаривания документов государственных органов, которые по своей природе не являются нормативными или ненормативными в соответствии с Законом о нормативных правовых актах и тем не менее обладают нормативными свойствами, поскольку разъясняют нормы законодательства для неопределенного круга лиц.
ООО «Т» (далее — заявитель) обратилось с письменным запросом в Минское городское управление ФСЗН с целью получения разъяснения об обязанности начисления и уплаты взносов в ФСЗН за индивидуального предпринимателя, оказывающего услуги по управлению хозяйственным обществом и одновременно являющегося его участником.
При ответе на обращение ООО «Т» Минское городское управление ФСЗН сослалось на разъяснения ФСЗН, которые были размещены в свободном доступе на официальном сайте ФСЗН в форме письма. Разъяснения были даны в виде ответов на вопросы и, по мнению заявителя, не носили нормативный характер.
Не согласившись с полученным разъяснением, в соответствии с которым юридическое лицо обязано уплачивать взносы в бюджет за физическое лицо, являющееся его учредителем и выполняющее функции руководителя независимо от характера существующих правовых отношений, заявитель обратился в Верховный Суд Республики Беларусь в порядке, предусмотренном гл. 25 ХПК, с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта ФСЗН. Заявитель просил Верховный Суд Республики Беларусь признать не соответствующим законодательству Республики Беларусь ненормативный правовой акт (письмо ФСЗН), размещенный на официальном сайте в виде вопросов и ответов, в определенной части.
Верховный Суд Республики Беларусь отказал заявителю в принятии заявления по следующим основаниям. Согласно абзацу второму части первой ст. 42 ХПК судам, рассматривающим экономические дела, подведомственны споры о признании недействительным ненормативного правового акта государственного органа, органа местного управления и самоуправления <…>, которым затрагиваются права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной хозяйственной деятельности. Ненормативный правовой акт должен устанавливать, изменять или отменять права и обязанности конкретного лица, содержать обязательное предписание, влекущее юридические последствия. Письмо ФСЗН не содержит предписания об осуществлении конкретных (разовых) организационных, контрольных или распорядительных мероприятий и не рассчитано на иное однократное применение, не содержит обязательное предписание, влекущее юридические последствия, не может служить основанием для возникновения конкретных правоотношений, не устанавливает, не изменяет и не отменяет права и обязанности конкретного юридического лица, поэтому не может нарушать его права и законные интересы. Следовательно, письмо ФСЗН не является ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в суде, поэтому заявление не подлежит принятию на основании абзаца второго части первой ст. 164 ХПК.
Письма ФСЗН, в том числе размещенные на официальном сайте, не носят обязательного характера для субъектов хозяйствования и, соответственно, могут применяться ими по своему усмотрению. Тем не менее неясно, будет ли являться нарушением отступление хозяйствующего субъекта от разъяснений государственного органа, если такой субъект считает, что разъяснение является неверным, не соответствует законодательству и нарушает его права и законные интересы в предпринимательской сфере. Ситуация усугубляется тем, что по сути у субъекта хозяйствования отсутствуют какие-либо альтернативные способы, которые бы обеспечивали защиту его интересов.
Проблема возникает также в связи с двойственностью позиции государственных органов об использовании субъектами хозяйствования разъяснений. Согласно письму Министерства по налогам и сборам, Министерства финансов, Министерства экономики Республики Беларусь от 14.06.2013 «О некоторых вопросах привлечения юридических и физических лиц к административной ответственности» это письмо не распространяется на применение письменных разъяснений, данных уполномоченным государственным органом в отношении неограниченного круга лиц по запросам предпринимательских и иных объединений (союзов), групп плательщиков или без указанных запросов через непосредственную рассылку, публикацию в средствах массовой информации, размещение в глобальной компьютерной сети Интернет. То есть субъект хозяйствования получает своего рода защиту от непривлечения его к ответственности только в случае, если лично обращается за разъяснением в государственный орган по налоговым вопросам. При этом не имеет значения существо полученного разъяснения: по факту оно может излагать положения письма вышестоящего государственного органа, размещенного на официальном сайте. Подобных писем со стороны ФСЗН, несмотря на схожесть регулируемых вопросов, законодательство не содержит.
1 октября 2015 г. Комиссия по законопроектной деятельности Российской Федерации одобрила законопроекты о полномочиях Верховного Суда по рассмотрению дел об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти. Министерство юстиции подготовило проект Федерального конституционного закона «О внесении изменения в часть четвертую ст. 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" во исполнение постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 31.03.2015 № 6-П.
В соответствии с этим постановлением проект Федерального конституционного закона «О внесении изменения в часть четвертую ст. 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации"» дополнит часть четвертую ст. 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» п. 11, устанавливающим, что Верховный Суд будет рассматривать в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.
Таким образом, Федеральным конституционным законом «О Верховном Суде Российской Федерации» будут установлены полномочия Верховного Суда по рассмотрению в качестве суда первой инстанции административных дел об оспаривании в том числе актов Федеральной налоговой службы, содержащих разъяснения налогового законодательства, которые формально не являются нормативными правовыми актами, но фактически обладают нормативными свойствами.
Министерство юстиции разработало также проекты федеральных законов «О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (в части установления порядка судебного рассмотрения дел об оспаривании отдельных актов)» и «О внесении изменения в ст. 333.19 части второй Налогового кодекса Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (в части установления порядка судебного рассмотрения дел об оспаривании отдельных актов)"».
