Ответственность за нарушение бюджетного законодательства: что изменилось в 2016 году? (комментарий к изменениям в Бюджетный кодекс Республики Беларусь)

Комментарий к изменениям в Бюджетный кодекс Республики Беларусь Закон от 30.12.2015 № 342-З)*

* Закон Республики Беларусь от 30.12.2015 № 342-З «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Республики Беларусь» вступил в силу с 01.01.2016.

Статьи Бюджетного кодекса Республики Беларусь, регулирующие ответственность за нарушение бюджетного законодательства, с 1 января 2016 г. претерпели очередные изменения. На первый взгляд, добавление слов «его правопреемникам» в ст. 133, включение в ст. 154 процентов за пользование чужими денежными средствами могут показаться незначительными нововведениями. Но сложности, с которыми придется столкнуться субъектам хозяйствования при бесспорном списании денег уполномоченными контролирующими органами, не позволяют обойти вниманием данные изменения.

Спорность бесспорного взыскания

Первоначальная редакция Бюджетного кодекса Республики Беларусь (далее — БдК) вступила в силу с 01.01.2009* и установила неограниченность срока конфискации (мягко именуемой возвратом) полученных бюджетных средств. Изменения, внесенные Законом Республики Беларусь от 30.12.2015 № 342-З (далее — Закон № 342-З), не только сохранили предоставленную возможность, но и расширили ее применение.

* Кодекс Республики Беларусь от 16.07.2008 № 412-З «Бюджетный кодекс Республики Беларусь».

Если ряд статей КоАП предусматривают административную ответственность (преимущественно санкции в виде штрафа) за нарушения в сфере бюджетных отношений, то БдК сам по себе не предполагает применения «санкций», а использует термин «меры принуждения», которые предусматривают бесспорное взыскание денежных сумм.

Справка

К мерам принуждения, применяемым за нарушение бюджетного законодательства, согласно п. 1 ст. 134 БдК относятся:
1. приостановление либо ограничение финансирования расходов за счет бюджетных средств;
2. взыскание бюджетных средств;
3. приостановление операций по счетам в банке;
4. начисление и взыскание пени;
5. иные меры в соответствии с БдК и иными законодательными актами.

В силу ст. 44 Конституции Республики Беларусь принудительное отчуждение имущества, помимо общественной необходимости (с компенсированием стоимости отчужденного имущества), допускается согласно постановлению суда. В свою очередь, в БдК бесспорное взыскание незаконно полученных, использованных не по целевому назначению или с нарушением бюджетного законодательства средств бюджета, а по сути — конфискация предмета административного правонарушения рассматривается как восстановление нарушенного права государства, причем без сроков давности, без обязанности составления протокола, проведения судебных процедур, со ссылкой в качестве основания такого бесспорного списания денежных средств со счета в лучшем случае на результаты акта проверки.

Как следует из части второй ст. 146 БдК, взыскание обращается на денежные средства, находящиеся на счетах организаций, индивидуальных предпринимателей в банках, в том числе депозитных, на основании приказа Министерства финансов, его территориального органа либо местного финансового органа, финансового органа администрации района, предписания органа Комитета государственного контроля Республики Беларусь о принудительном взыскании денежных средств, которые являются исполнительными документами.

Лицо, к которому применены меры принуждения в соответствии с БдК, вправе их оспорить путем подачи жалобы в вышестоящий орган* или искового заявления в суд**. В тех случаях, когда речь идет о бесспорном списании средств со счета, рекомендуем сразу обращаться в суд, поскольку обращение в вышестоящую организацию носит скорее формальный характер.

* См. п. 78 Положения о порядке организации и проведения проверок, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 № 510.

** См. п. 3 ст. 134 БдК.

Предметом самостоятельного рассмотрения спора в суде является требование о возврате из бюджета денежных средств, списанных в бесспорном порядке. Требования по указанной категории споров носят имущественный характер, госпошлина по ним уплачивается исходя из оспариваемой денежной суммы.

Справка

По искам о признании не подлежащими исполнению исполнительного документа или иного документа, по которым взыскание производится в бесспорном порядке, цена иска определяется исходя из оспариваемой суммы (абзац четвертый части первой ст. 128 ХПК).

Применение мер принуждения к правопреемнику

Внесенные Законом № 342-З изменения расширили круг лиц, к которым могут применяться меры принуждения. Если ранее действовавшая редакция допускала применение мер принуждения только к тому лицу, которое допустило нарушение бюджетного законодательства, то теперь ст. 133 БдК позволяет применять их к лицам, которые непосредственно таких нарушений не допускали.

В ст. 133 БдК предусмотрено, что неисполнение либо ненадлежащее исполнение требований, установленных БдК и иными актами бюджетного законодательства по составлению, рассмотрению, утверждению, исполнению бюджетов, а также требований законодательства при получении и использовании бюджетных средств признаются нарушением бюджетного законодательства и влекут применение к нарушителю (его правопреемникам) мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства.

Понятие правопреемства в отношении юридических лиц раскрывается в ст. 54 ГК. В зависимости от вида реорганизации права и обязанности юридического лица переходят по передаточному акту или разделительному балансу одному или нескольким юридическим лицам. В случае ликвидации юридического лица прекращение его деятельности происходит без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам, если иное не предусмотрено законодательными актами (п. 1 ст. 57 ГК).

Обязательства при правопреемстве большей частью касаются гражданско-правовых отношений. Вместе с тем действующее законодательство предусматривает переход прав и обязанностей в случаях налоговых и иных обязательств, а также с принятием Закона № 342-З — бюджетных.

Так, согласно п. 1 ст. 39 НК налоговое обязательство реорганизованной организации (за исключением реорганизации в форме преобразования) исполняется и причитающиеся к уплате ею пени уплачиваются правопреемником (правопреемниками) этой организации в порядке, установленном указанной статьей. Исполнение налогового обязательства, уплата пеней реорганизованной организации возлагаются на ее правопреемника (правопреемников) независимо от того, были ли известны до завершения реорганизации правопреемнику (правопреемникам) факты и (или) обстоятельства неисполнения или ненадлежащего исполнения налогового обязательства, неуплаты (неполной уплаты) пеней реорганизованной организацией.

Надо полагать, что такого же правила будут придерживаться и в случае нарушений бюджетного законодательства.

Правопреемник (правопреемники) реорганизованного юридического лица при исполнении возложенных на него обязанностей по уплате налогов, сборов (пошлин) пользуется всеми правами плательщика и исполняет все обязанности, предусмотренные НК для плательщика налогов, сборов (пошлин).

НК урегулированы случаи, когда существует несколько правопреемников. В такой ситуации доля участия каждого правопреемника в исполнении налогового обязательства, в уплате пеней реорганизованной организации определяется в соответствии с разделительным балансом. Если же разделительный баланс не позволяет определить долю правопреемника реорганизованной организации либо исключают возможность исполнения в полном объеме налогового обязательства, уплаты пеней каким-либо из правопреемников, вновь возникшие организации несут солидарную ответственность по исполнению налогового обязательства, уплате пеней реорганизованной организации.

Видимо, аналогичным образом будут определяться обязанности правопреемников нарушителя бюджетного законодательства в случае их множественности.

Пени и проценты за нарушение договора

Ранее действовавшая редакция ст. 145 БдК устанавливала, что юридические лица, их обособленные подразделения, индивидуальные предприниматели, получившие за счет средств бюджета предварительную оплату и не исполнившие или ненадлежащим образом исполнившие обязательство по поставке товаров (выполнению работ, оказанию услуг) в сроки, предусмотренные договорами, уплачивают покупателю (заказчику) за каждый просроченный день пеню в размере, установленном законодательством, с зачислением ее в доход соответствующего бюджета.

Размер пени согласно п. 9 Порядка расчетов между юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями в Республике Беларусь, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 29.06.2000 № 359 (далее — Указ № 359), рассчитывается исходя из процентной ставки, равной 1/360 ставки рефинансирования Национального банка Республики Беларусь (далее — Нацбанк), действующей на день исполнения обязательства, увеличенной в 25 раз от суммы неисполненной части обязательства по поставке товара (продукции) и в 10 раз от суммы неисполненной части обязательства по выполнению работ, оказанию услуг (далее — Порядок).

В новой редакции ст. 145 БдК дополнена указанием на то, что подлежат уплате также проценты за пользование денежными средствами в размере 1/360 ставки рефинансирования Нацбанка на день исполнения обязательства или его соответствующей части.

Поскольку иного размера пени, кроме установленного Порядком, для случаев нарушения обязательств по договорам, оплачиваемым из средств бюджета, в настоящее время не имеется, следует исходить из того, что нарушителю придется уплатить как предусмотренный Указом № 359 размер пени, так и проценты за пользование бюджетными средствами.

Требование уплаты процентов за пользование денежными средствами, установленное в ст. 145 БдК, следует отличать от требований ст. 366 ГК, которая предусматривает ответственность за неисполнение денежного обязательства и определяет, что проценты подлежат уплате за пользование чужими денежными средствами вследствие их неправомерного удержания, уклонения от их возврата, иной просрочки в их уплате либо неосновательного получения или сбережения за счет другого лица. В ст. 145 БдК речь идет не об уклонении от исполнения денежного обязательства, а, напротив, о неисполнении обязательств по поставке или выполнению работ (оказанию услуг). Тем не менее сумма процентов за пользование чужими денежными средствами на основании ст. 366 ГК взыскивалась, в частности, со ссылкой на п. 57 Правил заключения и исполнения договоров строительного подряда, утвержденных постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 15.09.1998 № 1450.

В соответствии с п. 1 ст. 313 ГК кредитор вправе требовать уплаты неустойки, определенной законодательством, независимо от того, предусмотрена ли обязанность ее уплаты соглашением сторон.

Положения указанной статьи в полной мере предопределяют возможность взыскания пени, предусмотренной как бюджетным, так и гражданским законодательством. Кроме того, к лицу, допустившему нарушение условий договора с использованием бюджетных средств, можно применить и договорную ответственность. При этом следует обратить внимание, что ст. 145 БдК предусмотрено зачисление сумм пени и процентов в доход соответствующего бюджета, а неустойка, определенная положениями гражданского законодательства и договора, зачисляется на расчетный счет контрагента.

Судебная практика исходит из того, что отношения, связанные со взысканием пеней и процентов за пользование чужими денежными средствами за просрочку исполнения обязательств по гражданско-правовым договорам, в рамках которых получены бюджетные средства, регулируются бюджетным законодательством.

Пример

Ответчик (поставщик) просил суд отказать во взыскании с него предусмотренной Порядком пени за несвоевременную поставку товара. По его мнению, в договоре установлена ответственность в виде уплаты штрафа согласно Порядку, поэтому пеня в данном случае взыскиваться не может, поскольку соглашение о ней отсутствует. Суд указал, что довод ответчика является необоснованным. Ответчик получил за счет средств бюджета предварительную оплату, и в данном случае нормы Порядка имеют императивный характер, то есть неустойка предусмотрена законодательством. В итоге пеня была взыскана в полном объеме.

Проблемы просрочки заказчика (покупателя), оценки неисполненной части

Согласно части пятой п. 9 Порядка взыскание территориальными органами Министерства финансов пени в бесспорном порядке с зачислением ее в доход соответствующего бюджета осуществляется на основании письменного обращения покупателя (заказчика).

Следует отметить, что в данном случае позиция лица, в отношении которого планируется взыскание пени, во внимание не принимается. Неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства по поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг в сроки, предусмотренные договорами, может происходить в том числе вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения заказчиком встречных обязанностей по договору.

Практике известны случаи, когда частичная неотработка подрядчиком аванса при выполнении строительных работ в отчетном периоде трактовалась как неисполнение подрядчиком обязанности исполнить весь комплекс работ, предусмотренный графиком производства работ в отчетном периоде. Заказчик предоставил в органы казначейства письменное обращение о взыскании пеней с расчетом исходя из всего объема работ. Подрядчик информировал органы казначейства о неправомерных, на его взгляд, действиях заказчика, но возражения не были приняты во внимание, поскольку, по мнению финансового органа, он не уполномочен проверять действительность аргументов заказчика, и пени были взысканы в полном объеме. Суд, в свою очередь, не учел довод подрядчика о просрочке, допущенной заказчиком, поскольку подрядчик не направлял заказчику претензии и не обращался с иском в суд.

Возможно, на ситуации в строительстве положительно отразится включение в КоАПст. 21.20, 21.21, 21.24*, однако в настоящее время хозяйствующему субъекту остается только доказывать свою правоту в суде, зачастую — уже после того, как приказ о бесспорном взыскании бюджетных средств предъявлен к исполнению или когда бюджетные средства уже списаны с расчетного счета.

* Закон Республики Беларусь от 04.01.2016 № 351-З «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях и Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях», которым внесены указанные изменения, вступает в силу с 4 апреля 2016 г. (за исключением отдельных положений). — Прим. ред.

Счета, с которых списание не производится

Получили уточнение нормы части седьмой ст. 146 БдК, согласно которой взыскание не производится за счет денежных средств:

• на специальных счетах и субсчетах организаций, индивидуальных предпринимателей, их дебиторов, открытых в соответствии с законодательными актами;

  К сведению

  Открытие специального счета предусмотрено, в частности, Положением о проведении рекламных игр на территории Республики Беларусь, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 30.01.2003 № 51.

• на благотворительных счетах, открытых для сбора, хранения и использования денежных средств, в том числе в иностранной валюте, поступающих в виде безвозмездной (спонсорской) помощи или пожертвований;
• на счетах, используемых для осуществления расчетов в форме аккредитивов за счет бюджетных средств.