Новые полномочия Министерства торговли и санитарных служб

5 декабря 2014 г. Президент Республики Беларусь подписал Указ № 567 «О дополнительных мерах по защите прав потребителей» (далее — Указ № 567). Данный Указ, не являясь большим по объему, тем не менее существенно повлиял на рынок розничной торговли и товарооборот в целом.

Полномочия по приостановлению работы магазинов. Указом № 567 было предоставлено право:

заместителю Министра здравоохранения — Главному государственному санитарному врачу Республики Беларусь, главным государственным санитарным врачам областей и г. Минска приостанавливать на срок до 90 дней работу торгового объекта, объекта общественного питания в случае выявления по результатам проверки такого объекта нарушений законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
Министру торговли и его заместителям приостанавливать на срок до 90 дней работу торгового объекта, объекта общественного питания в случае установления по результатам проверки такого объекта фактов нарушения законодательства о ценообразовании, торговле и общественном питании;
Министру торговли запрещать работу торгового объекта, объекта общественного питания в случае неустранения выявленных по результатам проверки нарушений в установленный в предписании срок либо в случае повторного факта установления нарушений, послуживших основанием для приостановления работы такого объекта, в течение года со дня приостановления его работы.

Сама по себе норма о принудительном ограничении деятельности объекта розничной торговли не является принципиально новой: еще во время существования лицензирования розничной торговли были подобные механизмы. Но они требовали определенной процедуры — например, обращения в суд или привлечения к административной ответственности.

Закон Республики Беларусь от 08.01.2014 № 128-З «О государственном регулировании торговли и общественного питания в Республике Беларусь» не содержит положений о при-остановлении работы торгового объекта. В нем только указывается на возможность приостановления продажи отдельных товаров. Сейчас же право приостановления работы объекта дано конкретным должностным лицам. При этом не прописана какая-либо процедура установления нарушений, не отражена необходимость учета тяжести нарушения, не предусмотрена обязанность возобновления работы магазина после устранения недостатков и т.д. Фактически речь идет о возможности применения крайне серьезных мер по формальным основаниям.

Правовое регулирование приостановления работы. Приостановление деятельности урегулировано в Положении о порядке организации и проведения проверок, утвержденном Указом Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 № 510 (далее — Указ № 510), согласно п. 74 которого в случаях выявления нарушений законодательства, создающих угрозу национальной безопасности, причинения вреда жизни и здоровью населения, окружающей среде, может быть вынесено требование (предписание) о приостановлении (запрете) деятельности проверяемого субъекта. При этом субъект хозяйствования вправе сообщить об устранении нарушений, а лицо, принимавшее решение о приостановлении, не позднее двух рабочих дней со дня получения сообщения принимает решение о возобновлении деятельности проверяемого субъекта либо назначает проведение контрольной проверки.

Является ли приостановление деятельности торгового объекта на основании Указа № 567 тем же приостановлением, которое урегулировано Указом № 510, сказать крайне затруднительно. Указ № 567 не содержит указания на связь с Указом № 510, ни одно информационное сообщение о применении мер ответственности не ссылалось на Указ № 510. В то же время, анализируя законодательство, можно сделать только один вывод — именно Указ № 510 является основным и единственным нормативным актом, определяющим процедуру контрольной деятельности. Соответственно, Указ № 567 дает всего лишь право на приостановление деятельности торгового объекта, но не изменяет процедуру применения этого права. Следовательно, все действия по проведению проверок, мониторинга, обжалованию результатов проверки, принятых решений о приостановлении, обязанности по возобновлению работы объекта розничной торговли урегулированы Указом № 510.

Выявленные нарушения. Исходя из содержания Указа № 567, выявлялись нарушения двух видов:

нарушения санитарно-эпидемиологического характера;
нарушения правил торговли.

Количественно гораздо больше объектов розничной торговли было подвергнуто санкциям за нарушения именно в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения (более 400, около половины из них уже устранили недостатки по данным открытых источников информации на дату подготовки материала). Выявленные нарушения носили самый разнообразный характер. Мы вынуждены констатировать, что сложно увидеть какую-то систему в выявляемых нарушениях и проверяемых факторах, а сами санитарные нормы затрагивают огромное количество правил и условий, которые невозможно изложить в одном материале.

В отличие от выявленных нарушений в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения выявленные нарушения правил торговли отличаются меньшим разнообразием (см. инфограмму).

Как видно, конкретные поводы для приостановления работы объектов розничной торговли были самыми разными, в том числе и незначительными. Например, в качестве существенного нарушения правил торговли в одном из розничных гипермаркетов называлось выявление просроченной продукции на сумму в 3,5 млн руб., что составляет крайне незначительную долю от общей стоимости товара. Не отрицая необходимости применения в данном случае ответственности, отметим, что приостановление работы всего магазина за такое нарушение является непропорциональной мерой. К слову, практически все магазины оперативно устранили недостатки и получили разрешение возобновить свою деятельность.

Что касается срока действия данных норм (не приостановления работы конкретного магазина, а именно до каких пор такие механизмы будут применяться), то, по нашему мнению, их принятие не было связано с последующими действиями по снижению ажиотажного спроса на валюту, «борьбой» с повышением цен на импортиру-емые товары. Поэтому право на внесудебное приостановление работы объектов розничной торговли будет действовать достаточно долгое время, даже после завершения негативных явлений в белорусской экономике.

Рекомендации по снижению рисков закрытия объектов розничной торговли. Как уже отмечалось, Указ № 567 дал право приостанавливать работу объектов розничной торговли за любые нарушения правил торговли, а также в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Торговля через интернет-магазины урегулирована Правилами продажи товаров при осуществлении розничной торговли по образцам, утвержденными постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 15.01.2009 № 31, а торговля через торговые объекты — Правилами продажи отдельных видов товаров и осуществления общественного питания, утвержденными постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 22.07.2014 № 703 (далее — Правила торговли).

Правила торговли, равно как и различные СанПиНы, предусматривают достаточно обширный перечень норм. К сожалению, можно констатировать, что построение системы работы, при которой исключены любые нарушения, является практически нереальной задачей. Следует уделить внимание именно тем нарушениям, которые привлекли внимание проверяющих по уже имевшим место случаям:

нарушение ассортиментного перечня. В силу понятных причин внимание проверяющих обращено на соблюдение доли белорусских товаров, предложенных для реализации. Независимо от содержания утвержденных ассортиментных перечней минимальное количество товаров белорусского производства в зависимости от площади и вида объекта розничной торговли указано в постановлении Министерства торговли Республики Беларусь от 08.05.2014 № 20 «О перечнях товаров». Важно, что определяющим является именно количество видов продукции, а не количество продукции каждого вида. Соответственно, правило об ассортиментном перечне соблюдено, если в наличии имеется даже по одному экземпляру каждого вида. В то же время рекомендуем иметь определенный запас продукции каждого вида, причем выставленный для продажи, а не хранящийся на складе;
— выражение цены в валюте. Это нарушение имело место в работе интернет-магазинов. Согласно п. 21 Правил торговли цена должна быть выражена в белорусских рублях. В валюте и белорусских рублях цена может быть выражена только в том случае, если законодательством разрешена продажа товара за валюту. Разумеется, подавляющее большинство реализуемых в интернет-магазинах товаров к таким не относится. Соответственно, рекомендуется перестроить бизнес-процессы таким образом, чтобы цены были указаны в белорусских рублях, а при экономической необходимости в цену своевременно вносились изменения.
— выражение цены в валюте. Это нарушение имело место в работе интернет-магазинов. Согласно п. 21 Правил торговли цена должна быть выражена в белорусских рублях. В валюте и белорусских рублях цена может быть выражена только в том случае, если законодательством разрешена продажа товара за валюту. Разумеется, подавляющее большинство реализуемых в интернет-магазинах товаров к таким не относится. Соответственно, рекомендуется перестроить бизнес-процессы таким образом, чтобы цены были указаны в белорусских рублях, а при экономической необходимости в цену своевременно вносились изменения.

Отметим, что отсутствие критериев отнесения нарушений правил торговли или санитарных норм и правил к достаточным для принятия решения о приостановлении работы объекта розничной торговли делает практически бесперспективным судебное обжалование соответствующего решения. Во всех принятых решениях о приостановлении в качестве причин назывались несколько нарушений, соответственно, вероятность «отбить» все нарушения не очень велика, а формально приостановить работу объекта розничной торговли возможно и за одно незначительное нарушение. Несомненно, это очень негативно влияет на рынок розничной торговли, уменьшает уровень правосознания и снижает доверие к механизмам государственного регулирования. Не говоря уже о том, что убытки могут быть весьма существенными. Соответственно, при неблагоприятном развитии событий рекомендуется действовать по про-цедурам, описанным в Указе № 510, своевременно реагировать на выявленные нарушения, ликвидировать их и вовремя направлять письма об устранении нарушений. В крайнем случае действия проверяющих могут быть обжалованы в суд, однако нужно понимать, что это займет немалое время.

Иные изменения. Указом № 567 был внесен ряд изменений в иные акты. В частности, Министерству торговли Республики Беларусь переданы полномочия по регулированию цен на социально значимые товары (работы, услуги) по перечню, определяемому Советом Министров Республики Беларусь, а также на алкогольную продукцию крепостью свыше 28 %.

Кроме того, на Министерство торговли возложен контроль за соблюдением законодательства о ценообразовании субъектами хозяйствования, осуществляющими реализацию потребительских товаров.

Ограничение роста цен

Негативные тенденции в белорусской экономике, девальвационные ожидания, временно неудовлетворенный ажиотажный спрос на валюту привели к существенному увеличению потребительского спроса на товары. С целью недопущения роста цен Советом Министров Республики Беларусь 19 декабря 2014 г. было принято постановление № 1207 «О некоторых вопросах потребительского рынка» (далее — постановление № 1207). Данное постановление содержит ряд норм, ограничивающих цены нерыночными методами.

Субъекты, на которых распространяется действие постановления № 1207. Круг субъектов, на которых распространяет свое действие постановление № 1207, включает в себя следующих участников товаропроводящих сетей:

производители продукции, организации, оказывающие услуги, выполняющие работы;
организации розничной торговли.

Также постановление № 1207 касается государственных органов и организаций (отраслевые министерства, концерны, государственные объединения) в части регулирования ценообразования подчиненных предприятий.

Ограничения, касающиеся производителей.Постановлением № 1207 ряду госорганов предписано не допускать роста отпускных цен на товары, производимые подчиненными (входящими в состав) организациями. В первую очередь необходимо разобраться, является ли данное требование запретительной нормой законодательства.

Ценообразованию в Республике Беларусь посвящено два нормативных правовых акта — Закон Республики Беларусь от 10.05.1999 № 255-З «О ценообразовании» (далее — Закон о ценообразовании) и Указ Президента Республики Беларусь от 25.02.2011 № 72 «О некоторых вопросах регулирования цен (тарифов) в Республике Беларусь» (далее — Указ № 72). В текущий момент Законом о ценообразовании предусмотрено свободное ценообразование на товары, работы, услуги, за исключением продукции естественных монополий, а также товаров, работ, услуг по перечням, содержащимся в Указе № 72. Перечни достаточно обширные, но ответить на вопрос, были ли введены какие-то новые требования и нормативные ограничения постановлением № 1207 именно в законодательство о ценообразовании, следует отрицательно. У Совета Министров нет полномочий запрещать изменение цены. Кроме того, сама формулировка «не допускать роста цен» говорит не о постановке запретов и ограничений в ценообразовании, а исключительно о требовании не повышать цены под угрозой дисциплинарных и иных мер, связанных с реализацией государством функций мажоритарного собственника соответствующих предприятий. То есть фактически речь идет об управленческих решениях государства как собственника, а не как регулятора соответствующих отношений.

Отсюда следует вывод о том, что нарушение указанного распоряжения не будет являться нарушением законодательства о ценообразовании. Соответственно, предприятиям, не подчиненным государственным органам, по-прежнему разрешено свободное ценообразование без применения санкций.

В то же время нужно отметить, что для определенной группы производителей запрет на повышение цен имеет место. В частности, п. 3 постановления № 1207 Министерству экономики Республики Беларусь поручено ввести мораторий на любое повышение тарифов на услуги естественных монополий, а также субъектов хозяйствования, занимающих доминирующее положение на товарном рынке. Министерство экономики отреагировало на данное поручение принятием письма от 20.12.2014 № 12-01-11/10180, которым ввело мораторий на любое повышение цен (тарифов) по отношению к уровню, действовавшему по состоянию на 18.12.2014, на товары (работы, услуги) юридических лиц, включенных в Государственный реестр хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на товарных рынках Республики Беларусь. При этом оно указало, что не допускается повышение применяемых цен (тарифов) за счет уменьшения (отмены) действующих размеров скидок.

Следует отметить, что данное письмо касается только субъектов, доминирующих на рес-публиканском рынке. В то же время, по име-ющейся информации, указанное письмо также было направлено и субъектам, доминирующим на локальных рынках, реестры которых ведут облисполкомы и Минский городской исполнительный комитет. Соответственно, в отношении этих субъектов действует законодательно установленное ограничение на повышение цен.

Ограничения, касающиеся организаций розничной торговли. Пунктом 2 постановления№ 1207 ряду государственных органов и организаций, функционирующих в сфере торговли, также предписано не допустить роста цен на реализуемые товары.

При этом установлено считать несоблюдение ассортиментного перечня торгового объекта, необеспечение надлежащей выкладки товаров в торговом оборудовании, несоблюдение законодательства о торговле при реализации товаров через интернет-магазин, а также превышение розничных цен на товары по сравнению с ценами, действовавшими по состоянию на 18.12.2014, грубым нарушением правил торговли, влекущим за собой последствия в соответствии с Указом № 567 (то есть основанием для приостановления работы объекта розничной торговли, притом что Указ № 567 вообще не ранжирует нарушения по степени их грубости и не ставит применение мер ответственности в зависимость от тяжести нарушения).

Аналогично, как в ситуации с ценами производителей, здесь тоже возникает вопрос о характере данного распоряжения, то есть был ли введен как таковой запрет на повышение цен.

Как уже отмечалось, в Республике Беларусь установлено свободное ценообразование, в том числе в организациях розничной торговли. Цены на товары, не входящие в перечни, утвержденные Указом № 72, формируются субъектами торговли самостоятельно. Постановление Совета Министров Республики Беларусь не является актом, который может отменять правила ценообразования, исходя из иерархии нормативных актов. Соответственно, норма о том, что нарушением является правомерное поведение, противоречит ряду основополагающих актов и применяться не должна.

В то же время игнорировать реальное развитие событий мы не можем. Принимая во внимание полномочия, предоставленные Указом № 567, по приостановлению работы объекта розничной торговли даже за незначительное нарушение, можно прогнозировать отсутствие решений о приостановлении, основывающихся только на несоблюдении неправомерного требования о ценах. Скорее всего, будет указываться ряд различных оснований.

В связи с этим фактически следует понимать, что постановление № 1207 должно восприниматься организациями розничной торговли как определенная декларация: в случае повышения цен будут приниматься меры.

Возможное развитие событий. С учетом того, что постановление № 1207 фактически вводит на уровне управленческих решений запреты и правила, слабо коррелирующие с законодательством о ценообразовании, сложно спрогнозировать дальнейшее развитие событий. Видимо, речь будет идти об изменении этих правил в случае негативного влияния на экономику — появление дефицита товаров, убытки производителей, импортеров или организаций розничной торговли и т.д. В то же время напрямую организаций частной формы собственности указанные ограничения не касаются, однако отрицать возможность наступления негативных последствий мы не будем.