Субъектам хозяйствования в процессе осуществления деятельности нередко приходится сталкиваться с проблемой правильного толкования и применения тех или иных нормативных предписаний. Внесение изменений в действующие акты, к сожалению, не всегда разрешает возникающие вопросы, а иногда, наоборот, усугубляет непонимание. В связи с этим все большее значение приобретает толкование нормативных правовых актов.
Толкование может осуществляться различными способами. Процедура официального толкования нормативного правового акта, предусмотренная ст. 70 Закона Республики Беларусь от 10.01.2000 № 361-З «О нормативных правовых актах», осуществляется нормотворческими органами в установленном законодательством порядке. Однако данный порядок не разрешает проблему оперативности решения неоднозначных вопросов и носит общий характер.
Другим способом получения информации о применении нормативного правового акта является направление запроса в компетентный государственный орган. При направлении таких запросов субъекты хозяйствования руководствуются положениями Закона Республики Беларусь от 18.07.2011 № 300-З «Об обращениях граждан и юридических лиц» (далее — Закон об обращениях), Указа Президента Республики Беларусь от 15.10.2007 № 498 «О дополнительных мерах по работе с обращениями граждан и юридических лиц» (далее — Указ № 498).
Правовая природа ответов на запросы о разъяснении законодательства
Ответы государственных органов, данные субъектам хозяйствования на запросы о разъяснении законодательства, носят двойственный характер. С одной стороны, они исходят от компетентного органа, могут сопровождаться толкованием нормативных правовых актов или разъяснять сложившуюся практику применения норм права, с другой — такие ответы носят разовый характер и предназначены для применения в конкретной ситуации и для конкретного субъекта. Правовая природа таких разъяснений до конца не совсем понятна, тем не менее субъекты хозяйствования часто прибегают к использованию данного инструмента с целью определения правомерности своего поведения и использования полученных ответов в качестве гарантии неприменения санкций.
Несмотря на кажущуюся доступность получения от компетентного органа разъяснения по применению норм законодательства, существует проблема отсутствия единой практики работы с запросами субъектов хозяйствования. Это означает, что в ответ на обращение юридическое лицо может получить полноценное разъяснение о применении акта, или ответ с указанием на то, что адресованный вопрос не относится к компетенции данного органа, или рекомендацию обратиться за юридической консультацией к субъектам, имеющим право оказывать юридические услуги в соответствии с законодательством. Сами юридические компании иногда получают ответ о том, что вопросы, изложенные в обращении, должны быть разрешены непосредственно юридическими компаниями, как специализированными организациями в данной сфере.
Проблемным вопросом является отсутствие единого подхода к вопросу о том, может ли запрос быть отнесен к одному из видов обращений, как это регламентировано Законом об обращениях и Указом № 498. Так, если нормы данных актов распространяются на запросы юридических лиц о разъяснении законодательства, то государственные органы в силу прямого указания обязаны рассмотреть их, то есть дать ответы на все изложенные в обращении вопросы. Случаи, в которых государственный орган вправе отказать в рассмотрении запроса, также регламентированы законодательством: заявителем прекращена переписка по изложенным в обращении вопросам, обращения подлежат рассмотрению в соответствии с законодательством об административных процедурах и др.
Отдельные нормативные правовые акты прямо предусматривают, что государственные органы обязаны давать разъяснения законодательства. В частности, подп. 1.5 п. 1 ст. 82 Налогового кодекса Республики Беларусь, ст. 41 Закона Республики Беларусь от 04.01.2010 № 108-З «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».
На наш взгляд, запросы хозяйствующих субъектов о разъяснении нормативных правовых актов с точки зрения законодательства об обращениях относятся к заявлениям, то есть ходатайствам о содействии в реализации прав, свобод и (или) законных интересов заявителя, не связанной с их нарушением, о недостатках работы государственных органов, иных организаций (должностных лиц). Доказательством того, что к рассматриваемым отношениям следует применять нормы законодательства об обращениях, может служить также анализ процедуры дачи разъяснений государственными органами.
Так, по общему правилу государственные органы, дающие ответы на запросы, руководствуются положениями Закона об обращениях, в частности, при соблюдении сроков, при обосновании отказов в рассмотрении запросов по существу и т.д.
Совершение правонарушения в результате выполнения разъяснений уполномоченных органов
Как уже было отмечено выше, нередко субъекты хозяйствования используют ответы государственных органов для того, чтобы исключить риск привлечения к ответственности в связи с тем или иным решением (вариантом поведения). Совместным письмом Министерства по налогам и сборам, Министерства финансов и Министерства экономики Республики Беларусь от 14.06.2013 «О некоторых вопросах привлечения юридических и физических лиц к административной ответственности» установлено, что меры ответственности не должны применяться к плательщику, если административное правонарушение совершено им в результате выполнения разъяснений уполномоченного государственного органа, так как в данном случае будет отсутствовать вина плательщика, действовавшего в соответствии с полученным разъяснением.
Тем не менее в этом же письме предусмотрено исключение из общего правила. Так, выполнение плательщиком разъяснения уполномоченного государственного органа, полученного непосредственно этим лицом на основании письменного запроса, не повлечет применение мер административной ответственности только в том случае, когда такое разъяснение основано на полной и достоверной информации, представленной плательщиком в запросе. Оценку полноты и достоверности информации должен давать орган, ведущий административный процесс.
Вышеназванное письмо не распространяется на применение письменных разъяснений, данных уполномоченным государственным органом в отношении неограниченного круга лиц по запросам предпринимательских и иных объединений (союзов), групп плательщиков или без указанных запросов через непосредственную рассылку, публикацию в средствах массовой информации, размещение в глобальной компьютерной сети Интернет. В этой связи любая информация по применению законодательства, исходящая от должностных лиц государственных органов, размещенная в правовых базах, специализированных журналах и т.д., не может быть принята к беспрекословному применению субъектами хозяйствования для обеспечения правомерности своих действий.
Обжалование ответов на обращения субъектов хозяйствования
В соответствии с п. 1 ст. 20 Закона об обращениях ответы организации на обращение или решение об оставлении обращения без рассмотрения по существу могут быть обжалованы в вышестоящую организацию. После обжалования в вышестоящую организацию ответы могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном законодательством.
С 21 июля 2014 г. Законом Республики Беларусь от 01.07.2014 № 174-З «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам совершенствования судопроизводства в судах, рассматривающих экономические дела» в Хозяйственный процессуальный кодекс Республики Беларусь (далее — ХПК) была введена отдельная ст. 266-2, посвященная вопросам производства по делам по жалобам на ответы на обращения юридических лиц, индивидуальных предпринимателей или граждан.
В соответствии с частью первой ст. 266-2 ХПК юридическое лицо может обратиться в суд, рассматривающий экономические дела, с жалобой на ответ организации на обращение, решение об оставлении обращения без рассмотрения по существу, ответ на жалобу в вышестоящую организацию, если считает, что нарушены его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной хозяйственной (экономической) деятельности. Жалоба в экономический суд может быть подана после обращения в вышестоящий орган (кроме ответов на обращения индивидуальных предпринимателей, а также при отсутствии вышестоящих организаций — п. 6 ст. 20 Закона об обращениях).
Представляется, что по данной категории дел необходимо соблюдение досудебного порядка урегулирования спора (подача жалобы в вышестоящий орган). Несоблюдение такого порядка должно влечь отказ суда в принятии жалобы на ответ на обращение со ссылкой на абзац второй части первой ст. 164 ХПК (спор не подлежит рассмотрению в суде, рассматривающем экономические дела). В случае, если производство по жалобе на ответ на обращение уже было возбуждено, суду надлежит оставить жалобу без рассмотрения со ссылкой на абзац пятый части первой ст. 151 ХПК (истцом не соблюден претензионный или иной досудебный порядок урегулирования спора с ответчиком, если это установлено законодательными актами для данной категории споров или договором).
Жалоба на ответ на обращение должна быть подана в суд, рассматривающий экономические дела, не позднее месяца со дня получения заявителем ответа вышестоящей организации на обращение (при отсутствии обязательного досудебного порядка обжалования — со дня получения заявителем ответа организации (индивидуального предпринимателя)) или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы на ответ на обращение в вышестоящую организацию, если заявителем не был получен на нее ответ.
В связи с отсутствием специальных требований по распределению бремени доказывания в данном виде производства будут использоваться общие правила, предусмотренные частью второй ст. 100 ХПК, а именно: каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать те обстоятельства, на которые оно ссылается как на обоснование своих требований и возражений.
В силу части седьмой ст. 266-2 ХПК суд, рассматривающий экономические дела, признав обжалуемый ответ на обращение ущемляющим права и законные интересы заявителя жалобы, признает жалобу обоснованной и выносит решение об обязанности организации (индивидуального предпринимателя) устранить допущенное нарушение. ХПК не содержит указания на то, что ответ на обращение может быть признан недействительным.
Устранение допущенного нарушения может, к примеру, выражаться в рассмотрении обращения по существу (в случае, если ранее оно незаконно было оставлено без рассмотрения по существу), подготовке обоснованного и мотивированного ответа на обращение и направлении его заявителю (в случае, если обжалуемый ответ на обращение не содержал ссылок на акты законодательства, если таковые требовались) и др.
Об устранении допущенных нарушений должно быть сообщено суду, рассматривающему экономические дела, и заявителю не позднее чем в месячный срок со дня получения вышеуказанного решения. Неисполнение решения суда в данном случае влечет административную ответственность, предусмотренную частью третьей ст. 24.10 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях.
К сведению
Для того, чтобы повысить вероятность получения от государственного органа удовлетворяющего субъекта хозяйствования ответа на обращение, важно внимательно подойти к составлению запроса:
1) определить конкретную цель обращения;
2) правильно установить государственный орган, в компетенцию которого входит рассмотрение запроса (например, орган, указанный в соответствующем нормативном акте в качестве органа, уполномоченного на его толкование). В противном случае запрос может «путешествовать» от одного органа к другому длительное время;
3) четко сформулировать вопросы, чтобы получить от государственного органа однозначный ответ;
4) допускается отражение в запросе позиции самого хозяйствующего субъекта о применении (толковании) тех или иных норм права. В некоторых случаях заявители прикладывают проект ответа на соответствующий запрос.
Согласно части второй ст. 266-2 ХПК жалоба на ответ на обращение должна содержать указание на то, какие права и законные интересы заявителя нарушаются этим ответом или его отдельными положениями, а также требования каких законодательных или иных нормативных правовых актов нарушены этим ответом.
