На официальном сайте Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь размещено разъяснение, согласно которому при изменении существенных условий труда с 28.01.2020 необходимо руководствоваться ч. 3 ст. 32 ТК и уведомлять работников об этом не позднее чем за один месяц.При этом, как следует из разъяснения Минтруда, нормы Декрета Президента Республики Беларусь от 05.12.2014 № 5 «Об усилении требований к руководящим кадрам и работникам организаций» (далее — Декрет № 5), устанавливающие 7-дневный срок уведомления работников об изменении существенных условий труда, с 28.01.2020 применяться не могут.Поскольку Законом Республики Беларусь от 17.07.2018 № 130-З «О нормативных правовых актах» предусмотрено, что положения декрета имеют приоритет над положениями закона (за исключением случаев, когда декрет издан на основе закона), с 28.01.2020 некоторые наниматели по-прежнему руководствуются предписаниями подп. 3.2 п. 3 Декрета № 5 о минимальном 7-дневном сроке предупреждения о предстоящем изменении существенных условий труда.Вместе с тем в настоящее время на согласовании в госорганах находится проект Декрета Президента Республики Беларусь, который исключает из Декрета № 5 норму о 7-дневном сроке уведомления работников об изменении существенных условий труда. Поскольку данное изменение улучшает правовое положение работников, можно предположить, что оно вступит в силу с 28.01.2020, то есть с момента вступления в силу изменений и дополнений в ТК. Поэтому субъектам хозяйствования рекомендуется до официального опубликования внесенных в подп. 3.2 п. 3 Декрета № 5 изменений руководствоваться официальными разъяснениями Минтруда и, соответственно, нормой ч. 3 ст. 32 ТК, согласно которой об изменении существенных условий труда необходимо уведомлять работников не позднее чем за один месяц.

После публикации в редакцию поступило мнение Владимира Скобелева, кандидата юридических наук, доцента кафедры гражданского процесса и трудового права Белорусского государственного университета, арбитра Международного арбитражного суда при БелТПП, в котором автор проанализировал соотношение юридической силы Трудового кодекса и актов Президента Республики Беларусь.

Соотношение юридической силы Трудового кодекса и нормативных правовых актов Президента

Вопрос: В связи со вступлением в силу с 28.01.2020 Закона от 18.07.2019 № 219-З «Об изменении законов» (далее – Закон № 219-З), подвергшего ТК значительным корректировкам, Минтруда опубликовало следующее разъяснение.

Декретом Президента от 05.12.2014 № 5 «Об усилении требований к руководящим кадрам и работникам организаций» (далее – Декрет № 5) минимальный срок предупреждения работника об изменении существенных условий труда установлен в 7 календарных дней. Декрет № 5 вступил в силу с 01.01.2015. Соответственно, с этой даты норма ч. 3 ст. 32 ТК о предупреждении работника об изменении существенных условий труда не позже чем за один месяц не действовала.

Законом № 219-З в ТК сохранена норма о месячном сроке предупреждения работника об изменении существенных условий труда. Следовательно, после вступления в силу Закона № 219-З подлежит применению месячный срок уведомления работников об изменении существенных условий труда, а не семидневный срок, предусмотренный Декретом № 5.

Соответствует ли разъяснение Минтруда действующему законодательству? Каким сроком с 28.01.2020 нужно руководствоваться при предупреждении работника об изменении существенных условий труда – установленным ТК или закрепленным Декретом № 5?

Ответ: Разъяснение Минтруда не соответствует правилам о соотношении юридической силы законов и нормативных правовых актов Президента. С 28.01.2020 нанимателям по-прежнему необходимо руководствоваться нормой Декрета № 5 о минимальном семидневном сроке предупреждения работников об изменении существенных условий труда.

Норма ч. 3 ст. 137 Конституции Республики Беларусь гласит, что «в случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом». Данное конституционное правило практически дословно воспроизведено и в ряде других отечественных нормативных правовых актов – ч. 2 п. 2 ст. 3 ГК, п. 4 ст. 3 НК, п. 4 ст. 3 Бюджетного кодекса, ч. 1 ст. 21 ГПК, п. 2 ст. 23 Закона от 17.07.2018 № 130-З «О нормативных правовых актах» (далее – Закон о НПА).

Таким образом, проблема соотношения по юридической силе законов (в том числе кодексов как разновидности законов) и актов Президента фактически сводится к решению следующего вопроса – были ли полномочия на издание определенного декрета, указа предоставлены законом или же нет.

По поводу решения данной проблемы существует весьма радикальная и в значительной мере упрощенная точка зрения. Так, некоторые считают, что коль скоро Конституция, будучи по своей природе законом (в преамбуле к Конституции сказано, что она является Основным Законом Республики Беларусь), предоставляет Президенту полномочия на издание абсолютно любых декретов и указов (ст. 85, 101 Конституции), то законы всегда должны превалировать над нормативными правовыми актами Главы государства. Однако если бы в ч. 3 ст. 137 Конституции был заложен именно такой смысл, то эта норма, вероятно, имела бы другую редакцию: в случае расхождения декрета или указа с законом закон всегда имеет верховенство.

Поэтому, очевидно, более правильно считать, что упомянутая конституционная норма подразумевает предоставление полномочий на издание декрета или указа не Конституцией, а иным (обычным, ординарным) законом. И в этой связи возникает ряд важных вопросов: в соответствии с какой процедурой такой закон должен быть принят Парламентом (в том числе достаточно ли для его принятия простого большинства голосов или требуется их квалифицированное большинство)? каким именно текстуальным образом должны быть сформулированы полномочия на издание декрета или указа? в какой структурной части закона эти полномочия должны быть оговорены? и т.п.

Более-менее данные моменты урегулированы лишь применительно к одной категории декретов – тех, о которых идет речь в ч. 1, 2 ст. 101 Конституции. Согласно ч. 1 ст. 101 Конституции Парламент своим законом, принятым каждой из палат большинством голосов от полного состава, по предложению Президента может делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона; этот закон должен определять предмет регулирования и срок полномочий Президента на издание декретов. При этом ч. 2 ст. 101 Конституции запрещает Парламенту делегировать Президенту полномочия на издание декретов по определенным вопросам: об изменении, дополнении, толковании Конституции и пр.

Правда, подобные декреты, насколько нам известно, Главой государства не издавались, и, значит, вопрос об их соотношении с законами снимается сам собой. Актуален этот вопрос применительно к другой разновидности декретов – временным декретам (предусмотренным ч. 3 ст. 101 Конституции и регулярно издаваемым Главой государства), а также применительно к указам Президента. Однако в отечественной правовой системе нет подробных предписаний о том, каким образом полномочия на издание указов и временных декретов должны предоставляться законами. Более того, как сказано в ч. 3 ст. 101 Конституции, временные декреты издаются Главой государства «в силу особой необходимости», а не на основании законов.

Тем не менее в действующих законах все-таки возможно найти положения, которые дают определенные основания говорить о закреплении в них полномочий на издание указов и временных декретов. Но такие положения законов единичны и к тому же имеют очень спорный характер. Например, ч. 3 ст. 261-3 ТК позволяет Президенту устанавливать иные условия продления контрактов с работниками. Как видим, здесь четко не определены вид правого акта Главы государства, возможные пределы регулирования, срок полномочий и пр. Поэтому нельзя однозначно утверждать, что это есть предоставление Президенту полномочий в смысле ч. 3 ст. 137 Конституции.

Еще меньше поводов говорить о предоставлении полномочий Главе государства в смысле ч. 3 ст. 137 Конституции, когда положения закона имеют значительно более абстрактный характер. В частности, ст. 7 Закона Республики Беларусь от 23.06.2008 № 356-З «Об охране труда» о том, что «Президент Республики Беларусь определяет единую государственную политику в области охраны труда и осуществляет иные полномочия в этой области в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, настоящим Законом и иными законодательными актами».

Ввиду отмеченных обстоятельств отечественная практика нормотворчества и правоприменения всегда исходила из того, что декреты и указы имеют преимущество над законами. Это проявлялось в том, что в декреты, указы включалась традиционная формулировка – «до приведения актов законодательства в соответствие с настоящим Декретом (Указом) они применяются в части, не противоречащей настоящему Декрету (Указу)», а правоприменительные органы при коллизии между законом и декретом (указом) всегда отдавали предпочтение последнему.

После вступления в силу нового Закона о НПА для подобного подхода появилось еще больше оснований, так как п. 2 ст. 23 Закона о НПА, воспроизведя правило ч. 3 ст. 137 Конституции, дополнил его очень важной оговоркой: полномочия на издание декрета или указа Президента Республики Беларусь должны быть оформлены в заключительных положениях закона. Как известно, в заключительных положениях законов такие полномочия не оговариваются, а значит, не будет ошибкой утверждать: декреты и указы Главы государства по общему правилу имеют приоритет над законами.

Следовательно, в разъяснении Минтруда правильно сказано, что Декрет № 5 (его подп. 3.2 п. 3) фактически отменил действие ч. 3 ст. 32 ТК. В то же время нельзя согласиться с мнением Минтруда о том, что после вступления в силу Закона № 219-З применению подлежит ч. 3 ст. 32 ТК, а не положения Декрета № 5. Ведь после начала действия Закона № 219-З в регулировании вопроса все осталось по-прежнему: ч. 3 ст. 32 ТК не подвергалась корректировкам Законом № 219-З, изменения коснулись только первой и второй частей данной статьи.

Но даже если бы ст. 32 ТК была изложена Законом №219-З полностью в новой редакции с сохранением в ней все того же минимального месячного срока на предупреждение работника об изменении существенных условий труда, то и тогда бы ситуация ничуть не поменялась, поскольку правило о том, что при коллизии двух норм преимущество имеет та, что была принята позднее, распространяется лишь на ситуации, когда обе нормы содержатся в нормативных правовых актах одинаковой юридической силы (см. п. 2 ст. 70 Закона о НПА). Между тем, как было показано выше, декреты и законы не равны по юридической силе.

Пунктом 14 Декрета № 5 определенным государственным организациям было дано поручение обеспечить приведение законодательства в соответствие с положениями Декрета № 5. По-видимому, сохранение законодателем при принятии Закона № 219-З нормы ч. 3 ст. 32 ТК в неизменной редакции было воспринято Минтруда как результат приведения ТК в соответствие с Декретом № 5. Однако, по нашему мнению, этот факт необходимо расценивать как пробел в нормотворческой деятельности и невыполнение требования п. 14 Декрета № 5.

Таким образом, несмотря на то, что правило ч. 3 ст. 32 ТК в большей степени отвечает интересам работников, с 28.01.2020 нанимателям по-прежнему необходимо руководствоваться предписаниями подп. 3.2 п. 3 Декрета № 5 о минимальном семидневном сроке предупреждения о предстоящем изменении существенных условий труда.